0引言
2008年9月，江苏省国土资源厅向各市、县(市、区)政府印发了《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的通知。经过学习和调研，笔者认为开展这项试点工作意义十分重大。
1问题的提出及其内涵
1.1问题的提出
经过30多年的实践证明，我国在农村实行土地家庭联产承包责任制无疑是正确的。随着我国经济全球化进程的不断加快，目前农村每户3至5亩的承包经营方式已不适应现代农业生产和经营的需要，宝贵的土地和人力资源难以得到合理高效的配置，政府的公共服务难以满足全面实现小康社会的要求。党中央高瞻远瞩，在党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确，允许农村土地承包经营权进行流转。在此大背景下，江苏省国土资源厅夏鸣厅长提出了“万顷良田建设工程”新思路，这一理念为完善农村集体土地使用制度改革、统筹城乡发展搭建了一个很好的平台。
1.2“万顷良田建设工程”的内涵
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居民集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。通过实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营、传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
2建设工程的标准及条件
2.1工程标准
按照《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的要求，工程区以县(市、区)为单位，建成高标准农田1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，形成一批集中连片、基础设施配套的高标准农田，工程区范围内不得安排居住用地，为现代农业发展提供良好的平台，有效地改善农民的生活水平和生活质量。
2.2实施条件
(1)地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力。
(2)征得工程区内集体经济组织成员同意。
(3)符合土地利用总体规划和城镇规划。
(4)工程区内无土地权属纠纷。
3建设工程实施的有效途径
3.1科学编制工程区实施规划
各地要以全国开展的第二轮土地利用总体规划修编工作为契机，在认真调研和反复论证的基础上，以新修编的土地利用总体规划为指导，科学编制“万顷良田建设工程”土地整理规划和集中居住区规划。在编制此项规划中要正确协调好与其他专项规划的关系。
(1)“万顷良田建设工程”规划要与基本农田保护区规划相一致。即，基本农田保护区应在“万顷良田建设工程”区范围内，通过实施“万顷良田建设工程”后，能使基本农田保护区切实得到巩固，生产水平得到提高，从而确保全国守住18亿耕地红线。
(2)“万顷良田建设工程”规划要与土地开发整理规划相一致。“万顷良田建设工程”规划应包含若干个土地开发整理规划，通过逐一实施土地开发整理项目最终实现“万顷良田建设工程”目标。
(3)“万顷良田建设工程”规划要与城乡建设用地增减挂钩项目规划相衔接。通过实施城乡建设用地增减挂钩项目能起到3大促进作用:一是能充分利用国土资源部关于城乡建设用地增减挂钩政策，促进农民居住区向城镇集中;二是能解决集中居住区的农用地转为建设用地的指标和节约集约用地问题;三是有力推进了“万顷良田建设工程”的实施。
(4)“万顷良田建设工程”规划要与农村的水利、交通、供电、供水、通信、环保、文化、教育、卫生等布局规划相协调，将政府过去对农村公共服务分散、低效、无回报的投入转变为集中、高效、有回报的良性投入和产出机制，真正达到城乡统筹发展的目的。
(5)“万顷良田建设工程”规划期要切实可行。“万顷良田建设工程”规划期不宜太长，这样在本届政府的任期内能强化领导干部的责任意识，确保工程实施的连续性和完整性。
3.2建立组织机构
“万顷良田建设工程”是县级政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程，它涉及政府的各个部门和社会的方方面面，而且需要协调解决的矛盾和问题较多，如果没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，将不可能顺利开展此项工作，更不可能达到预期的目的。
(1)组建领导班子。县(市、区)政府应建立“万顷良田建设工程”领导小组，由县(市、区)长任组长，分管国土、财政的副县(市、区)长任副组长，国土、财政、劳保、监察、审计、规划、建设、农业、交通、水利、供电等相关部门主要负责人为领导小组成员。主要职责是帮助协调解决有关重大事项。项目区涉及的有关乡镇政府也应建立相应的领导小组，负责解决县(市、区)领导小组交办的有关事项。
(2)成立实施机构。相关县(市、区)政府应成立一个实施“万顷良田建设工程”的专门机构，具有独立的法人资格，公司化运作，开设财政专户，实行资金封闭、安全运行。
3.3资金来源
“万顷良田建设工程”需要的资金量较大，笔者认为主要应着眼于整合各级政府对“三农”投入的资金和市场化运作，集中财力办大事。具体整合好以下资金来源:
(1)耕地占用税、新增建设用地有偿使用费中县(市、区)分成的部分。中央和省份应分成的部分，凡经省政府批准开展“万顷良田建设工程”的县(市、区)，全部返还，作为中央和省对该项工作的扶持资金。
(2)耕地开垦费。实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)的耕地开垦费应集中用于万顷良田建设工程。
(3)土地出让金净收益的15%用于农业投入部分，实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)的土地出让金应提高到20%以上，以集中用于“万顷良田建设工程”。
(4)省级以上投资的土地整理项目资金(项目区平均每亩耕地2000元)。江苏省每年在实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)占省级以上投资的土地整理项目中的1～2个(每个项目安排资金2000万元左右)。
(5)江苏省全额返还农业重点开发资金(农用地转为建设用地每亩耕地2000元)给实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)。
(6)水利、交通、农业、文化、卫生、供电、供水、环保等部门对农村相关项目投入的资金，实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)应把这些项目投入资金集中用于“万顷良田建设工程”。
(7)集体建设用地使用权流转收益中，集体经济组织应将收入的部分资金集中用于“万顷良田建设工程”。
(8)通过城乡建设用地增减挂钩获得的建设用地指标用于建设安置区后，结余的指标由实施机构负责统一实行有偿转让，取得的有偿使用费全部用于“万顷良田建设工程”。
(9)集中安置区内的经营性用地的出让金全部用于“万顷良田建设工程”。
(10)县(市、区)、乡(镇)财政的配套资金也将用于“万顷良田建设工程”。
3.4拆迁安置区及安置方案的确定
“万顷良田建设工程”涉及农民住宅拆迁安置的，首先要规划好安置区，制定好安置方案。
(1)安置区的选择。以集中安置居住为主，推进小城镇建设。安置区可选址在乡(镇)政府所在地或被撤并的原乡(镇)政府所在地。
(2)拆迁安置方案。拆迁安置一般可分为3种类型让被拆迁农户自主选择:①乡(镇)集中安置区;②县(市、区)政府所在城区安排经济适用房;③货币安置。
(3)农业人口安置方案。在“万顷良田建设工程”项目区内，对自愿放弃土地承包经营权的农户，必须同时落实好其家庭成员的基本生活保障工作，同等享受被征地农民的基本生活保障、就业、医疗等政策;凡住房安置到城市的，应当直接进入城市保障体系，享受城市居民的同等待遇。同时，对这部分农民要及时组织就业培训，切实引导他们就业。对暂时不愿意放弃土地承包经营权的农户，切实引导他们通过出租、入股等方式经营好其土地承包经营权。要建立和完善有序、规范的土地承包经营权市场。只有土地承包经营权运营安全，才能确保农民的生活水平不断提高。
4建设工程实施的原则和需要进一步探讨的几个问题
4.1应遵循的原则
(1)“万顷良田建设工程”要与社会主义新农村建设相结合。
(2)“万顷良田建设工程”要与加快城市化进程相结合。
(3)“万顷良田建设工程”要与农民创业和增收相结合。
(4)“万顷良田建设工程”要与城乡统筹和一体化发展相结合。
(5)“万顷良田建设工程”要与改变小农生产方式相结合。
(6)“万顷良田建设工程”要与土地整理，实现土地利用效益最大化相结合。
(7)“万顷良田建设工程”规模要与综合经济实力相结合。
4.2需要进一步探讨的几个问题
(1)关于“万顷良田建设工程”范围的选择问题。工程区放在远郊还是近郊?笔者认为，不能从近郊开始，因为近郊刚复垦整理的耕地，随着城市规模的扩大不久又要转为建设用地了，违背了“万顷良田建设工程”的本意。推行这项工作，就是要促进城乡统筹和社会主义新农村建设;促进节约集约用地，优化土地利用结构;促进规模化、现代化农业发展;促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，最终实现保护资源和保障发展的双赢。
(2)关于农村宅基地政策问题。笔者认为，现行的农村宅基地政策不利于城乡统筹发展，也不利于“万顷良田建设工程”实施，彻底改变“一户一宅”粗放用地的政策，让需要建房的农户统一购买经济适用房，并按上述要求落实好社会保障工作，为今后实施“万顷良田建设工程”打好基础。
(3)关于“万顷良田建设工程”的规模和实施问题。笔者认为，对项目区的规模，可根据县(市、区)辖区的大小来决定，在符合总体要求的前提下，从实际出发，确定项目区的大小。对工程区要做到一次规划、分期实施、分期验收、因地制宜、先易后难、严格管理、稳步推进。