0引言
作为南京市浦口区“万顷良田建设工程”试点村之一的永宁镇侯冲村，早在2008年就开始按照“三集中”(工业向开发区集中、建设向新区集中、高校向大学城集中)要求，依托国土资源部门的村庄整理计划，对该村复兴圩地区土地进行集中流转、重新整理，并结合该村农业产业结构调整，因地制宜地发展现代高效农业。经过近两年实践，对如何更好更快地推进“万顷良田建设工程”作了一些思考。
1“万顷良田建设工程”的开展情况
侯冲村“万顷良田建设工程”项目位于该村复兴圩区域，共涉及12个村民小组、215户，总面积7424亩。目前，侯冲村正按照全村产业发展总体规划实施新一轮的产业结构调整、村庄整理、土地流转、小区建设和现代高效农业基地建设等工作。
1.1村庄整理
村庄整理是实施“万顷良田建设工程”中的基础性环节，是关系到土地流转成败的关键因素。2008年下半年，侯冲村对复兴圩地区的高陈庄和西埂两个村民组的村庄进行整体搬迁至侯冲小区。此次村庄整理共涉及120户(含分户)村民，复垦村庄面积150余亩。通过村庄整理，不仅可节省出110亩的建设用地，更重要的是村庄整体搬迁后为这两个组的农用地成功流转提供了有利条件。
1.2土地流转、整理
2009年，侯冲村在顺利推进村庄整理工作的基础上，对复兴圩地区土地进行了集中流转，按照每年400元/亩，每两年递增5%的补偿标准实施，共流转土地面积2000余亩，涉及5个村民组，153户农户。对已流转的土地，村里还委托了南京信息工程大学为其编制土地整理规划，并按照规划的要求实施整理。通过重新整理，新增耕地面积9%。同时，村里还积极引导农户成立了全市第一家农民土地股份联合社，实现了“固定租金+入股分红”的模式，最大限度地保障农民的权益，也使广大农民能够积极主动地参与到土地流转中来。2010年，侯冲村将在完成北埂组村庄拆迁工作基础上，再流转300亩土地，并对其进行重新整理。
1.3安置小区建设
与“万顷良田建设工程”同步实施的侯冲生态小区南延工程，被确定为该村高陈庄和西埂两个村民组的集中居住点，总建筑面积2.1万平方米，共建住房206套，主要以两层连排房屋为主，搭配部分多层，同时周边还配建超市、农贸市场、幼儿园等。“万顷良田建设工程”取得保增长、促发展，农村稳定、农业增效、农民增收的成效，这些都离不开土地要素的支撑。实施“万顷良田建设工程”，正是通过大规模农用地整理和充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，优化土地利用布局，加快建设用地空间整合，实现土地节约集约利用的最大化，为地方经济又好又快发展拓展了空间、提供了保障。
2“万顷良田建设工程”取得的成效
2.1土地合零为整，增添了发展后劲
侯冲村复兴圩区实施的“万顷良田建设工程”，项目区内有相当数量的零散村庄.通过村庄整理，把新增的建设用地增减平衡指标与城镇建设用地相挂钩，为城市反哺农村，工业支持农业提供了有效途径。同时，提高了农业的产出效益。就目前实施完成的情况来看，通过拆迁推进集中居住整理出土地面积150亩;通过土地流转重新整理，归并零散地块，再造土地面积近30亩。实现集中居住后，安置点的建设用地面积只需40亩，直接节省出140亩宅基地。
2.2农民变身居民，推进了城镇化进程
自“万顷良田建设工程”实施以来，侯冲村在上级政府、国土资源部门的指导下，精心编制了“万顷良田建设工程”规划方案，切实把“万顷良田建设工程”当作保民生、促发展的民生工程抓好。
(1)改善了农民居住条件。依据土地和村镇规划，确定了农民向镇区集中的方案。要求以建成的侯冲小区为基础，向南续建和安置。小区内的水、电、路、通讯、有线电视等基础设施完善，周边商店、菜场等服务设施齐备，再加上廉价环保的秸秆气，使得村民的生活环境和质量都大大提高，实现了农民向居民的转变。
(2)增加了农民的财产性收入。在“万顷良田建设工程”拆迁安置过程中，侯冲村是按照“自拆统建”和“面积置换”的模式运行操作的。也就是说，农民在安置区购买的安置房基本不需要自己“掏腰包”。可是对拆迁户来说，他们的房子却升值了。同样一套100平方米的房子，在复兴圩区最多1万～2万元，而在安置区至少18万元。平均下来，户均财产性收入(房屋增值)可达到5～10倍。
(3)减少了公共服务设施投入，提升了社会服务水平。实现集中居住后，彻底改变了过去的零星分散的布局。过去，尽管镇村对公共服务设施投入不断加大，但成效却不明显。如修建垃圾池，通常标准是20户农户一个垃圾池。但由于有的自然组比较小，时常出现只有几户也要建一个垃圾池。这样大大浪费了公共资源。而实现集中居住后，有效避免了类似的问题，减少了镇村资金投入。此外，在医疗卫生、教育、交通等方面，随着集中投入增多，使得全村社会服务水平得到了显著提升。
2.3新农村大农业，推动了城乡统筹协调发展
(1)建立起现代化规模农场。侯冲村将复兴圩区零星、分割的耕地流转之后，经过重新规划整理，形成了连片的百亩、千亩农田，并对原先的沟渠、泵站、道路进行重新修建，不断完善农业基础设施。
(2)确定农业发展思路。实施“万顷良田建设工程”，推动土地适度规模流转，大大推进了农业生产经营规模化、产业化、现代化。在此基础上，侯冲村确定了走现代高效农业的发展道路。以有机种养殖为基础，以设施农业、有机林果为特色，着力打造自身品牌，最终目标是打造成为全国一流的有机循环农业示范基地。
(3)增加农民收入。侯冲村从村民手中流转的土地，每年租金为400元/亩，且每两年递增5%。为了深入推进“万顷良田建设工程”的开展，侯冲村组织成立起农民土地股份联合社，通过土地入股，参与分红。同时，村里还通过农业生产安置和重新择业安置两种方式，让农民自愿选择进入农场或进入周边企业务工，以此解决失地农民就业问题。
3对实施“万顷良田建设工程”的两点建议
“万顷良田建设工程”是实现农用地集中、居民集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。在实施的过程中，“万顷良田建设工程”应当与农村产业的发展结合起来;应当与民生、民本结合起来。
3.1“万顷良田建设工程”要与农业发展规划结合起来
(1)“万顷良田建设工程”与农业发展是两个相互联系的有机整体。农业产业发展的总体规划应当融入“万顷良田建设工程”中去，并争取上级职能部门的支持。一是在土地集中流转、重新整理的基础上，立足本地实际，制定农业产业总体规划，推进农业经营规模化，农业生产现代化。坚持一次规划、逐年推进、分步实施，着手制定近期、中期、远期实施规划方案。二是积极与农林、水利等部门协调，做好项目区域的水利、交通、供电、供水等布局规划。改变政府过去对农村公共服务分散、低效、无回报的投入，转变为集中、高效、有回报的良性投入和产出机制，真正达到城乡统筹发展的目的。三是结合产业发展，争取发改委、规划等部门对设施农业的立项，使“万顷良田建设工程”真正成为促进农业发展的“助推器”。
(2)“万顷良田建设工程”应充分结合农业产业的发展而实施。在土地整治过程中，要充分结合农业产业的发展思路和要求进行整理。例如，侯冲村在“万顷良田建设工程”启动之前，对复兴圩区农业发展进行了科学论证。根据党的十七届三中全会的精神，确立了有机循环农业的发展道路，并把这一发展主线贯穿到“万顷良田建设工程”中。对项目区域内的农田进行重新改造，进一步完善沟渠、道路等配套基础设施，以此来满足有机循环农业的发展要求。但在具体的实施过程中，还需要上级职能部门研究解决“万顷良田建设工程”与设施农业的关系。众所周知，“万顷良田建设工程”是整合建设用地空间，优化用地结构，建设连片高标准农田，提升土地节约集约利用水平，促进传统农业向现代农业转变的有效措施。而现代农业是将生产、加工、销售相结合;生产、生活、生态相结合;农业与农业发展统筹考虑;资源高效利用与生态环境保护高度一致的可持续发展的新型产业。作为发展现代农业的一项重要手段，设施农业已成为一个新的亮点。谈到设施农业，必然涉及基础设施，必要的管理、仓储用房以及配套服务等附属建筑，这就似乎与耕地保护、“万顷良田建设工程”的初衷产生冲突，束缚了基层手脚。目前，解决这一冲突的政策依据有两个:一是《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号);二是《关于促进农业稳定发展农民持续增收推进城乡统筹发展的若干意见》(国土资发〔2009〕27号)。这两个文件均对设施农业的报批提出了指导意见。建议相关职能部门研究出台相关的具体实施方案、细化程序、明确部门、量化标准，便于政策的贯彻执行。
(3)在实施“万顷良田建设工程”和农业发展过程中应争取多方资金支持。“万顷良田建设工程”和农业发展的前期投入都需要大量的资金，应主要着眼于整合各级政府对“三农”(农民、农村、农业)投入的资金和市场化运作，集中财力办大事。首先，各级政府下拨的用于“万顷良田建设工程”专项资金要确保专款专用。其次，通过城乡建设用地增减挂钩获得的建设用地指标用于安置区以后，结余的指标，应由实施机构负责统一实行有偿转让，取得的有偿使用费可用于“万顷良田建设工程”。三是省、市、区这三级政府的水利、交通、农业、科技、卫生、供电、供水、环保等部门对农村相关项目投入的资金，应集中用于“万顷良田建设工程”，多方位、多渠道地支持农业的现代化、规模化发展。
3.2“万顷良田建设工程”要与民生民本结合起来
尽管通过实施“万顷良田建设工程”节约集约利用建设用地，优化区域土地利用布局，能有效解决“保护耕地、保障发展”难题。但是，从农民角度考虑，它只能解决和改善农民的生活、生产问题，而解决不了农民致富问题。如何突破农业发展瓶颈，确立好农业发展模式和方向，使农民持续稳定增收，是对“万顷良田建设工程”的又一探索和完善。一方面，农业产业的发展壮大是解决农民增收难的关键所在。实施“万顷良田建设工程”后，农民500元/亩的年租金，肯定不能致富，要想增收致富就必须要解决农民再就业问题。然而，文化水平低、没有工作技能，成为他们就业路上的致命软肋。特别是部分岁数偏大的农民要想实现再就业更是难上加难。因此，必须要把农业的生产发展充分考虑到“万顷良田建设工程”中去;必须要让农民再次从土地上得到收益。在流转的土地得到重新整理之后，大力发展现代高效农业，建成规模化农场的同时，应积极吸纳失地农民，特别是那些年龄偏大，没有文化和技能的农民，让他们参与到农场的生产中去，使之成为农业产业工人，以增加他们的收入。另一方面，加快第三产业发展也是促进农民就业的一条广阔渠道。“万顷良田建设工程”实施后，农民实现了在镇区集中居住，这将为第三产业的发展带来商机。一是加强农村商贸流通体系建设，加快规划建设花木交易市场、果品交易市场和农产品批发交易市场，形成规范有序的农产品流通市场。二是积极发展农村服务业。进一步发展农村运输、餐饮、中介等服务业，提高农村服务业在农村经济总量中的比重。