制度经济学所讲的制度，实际上是一种“制度安排”，指的是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，而制度变迁就是指这种制度框架的创新和被打破（马广奇，2004）。
制度变迁理论的创始人、美国著名经济学家道格拉斯·C·诺思（Douglass C.North）认为制度可以视为一种由个人或组织生产出来的公共产品，这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。而且只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。推动制度变迁的力量主要有两种，即“第一行动集团”和“第二行动集团”，两者都是决策主体。制度变迁的一般过程可以分为以下5个步骤：第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团。第二，提出有关制度变迁的主要方案。第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择。第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团。第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。根据充当第一行动集团的经济主体的不同，可以把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。“自下而上”的制度变迁是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为诱致性制度变迁。“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为强制性制度变迁。
诺思的制度变迁理论是由以下3个部分构成的：描述一个体制中激励个人和团体的产权理论；界定实施产权的国家理论；影响人们对客观存在变化的不同反映的意识形态理论。
（一）制度变迁中的产权理论
诺思认为，科斯等人创立的产权理论有助于解释人类历史上交易费用的降低和经济组织形式的替换。根据产权理论，有效率的产权应是竞争性的或排他性的，为此，必须对产权进行明确的界定，这有助于减少未来的不确定性因素并从而降低产生机会主义行为的可能性，否则，将导致交易或契约安排的减少。诺思指出产权结构主要从两个方面推动制度变迁：①依靠产权结构创造有效率的市场。市场的有效性意味着充分界定和行使产权，产权结构及其行使并得到确认能够降低或完全消除市场的不确定性，它意味着创造一套促进生产率提高的约束变量。另一方面，技术的变化、更有效率的市场的拓展等最终又会引致与原有产权结构的矛盾，形成相对无效率的产权结构。这种情况下就需要调整产权结构，进行产权结构的创新。②依靠产权结构推动技术进步。技术进步率的提高，既缘于市场规模的扩大，又出自发明者能获取发明收益较大份额的可能性。投资于新知识和发展新技术的营利性需要在知识和创新方面确立某种程度的产权。如果缺乏产权，新技术唾手可得，就会丧失发明的动力。
（二）制度变迁中的国家理论
制度变迁理论认为，国家并不是“中立”的，国家决定产权结构，并且最终要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责。在诺思看来，国家带有掠夺和契约的双重性，国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织。若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性国家；若分配是不平等的，则产生掠夺（剥削）性国家。诺思还指出，国家提供的基本服务是博弈的基本规则。国家的目的有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，使统治者的租金最大化；二是降低交易费用使社会产出最大化，从而使国家税收最大化。但这两个目的之间存在着持久的冲突，这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源，是国家兴衰的根本原因所在。
（三）制度变迁中的意识形态理论
制度变迁理论中的意识形态是由互相关联的、包罗万象的世界观构成的，包括道德和伦理法则。在诺思看来，意识形态是降低交易成本的一种制度安排，它通过提供给人们一种“世界观”而使行为决策更为经济。如果集团的每个成员具有共同的意识形态，具有共同的利益，就容易组织起来实现集团的目标；反之，则在集体行动时，就有人不承担任何代价而享受集体行动的利益，“搭便车”现象就不可避免。集团成员数目越多，“搭便车”行为就越严重。因此，解决“搭便车”问题的条件有两个：一是集团成员的数目要适度；二是对个人提供有选择性激励。对持不同意识形态的成员，集团应致力于人力资本投资，通过宣传教育以形成统一的意识形态和对集体行动的“虔诚”来节省集体行动的组织成本和信息费用，或者是制定精确的规则并加以实施，对成员的“搭便车”行为进行监督和惩罚。但成功的意识形态必须是灵活的，这样才能更好地、有效地解决“搭便车”问题。