如何协调土地利用规划，城市规划，经济规划

Question

如题所述

Answer 1

　　城市规划与土地利用总体规划(以下简称“两规”)的协调问题是近年来引起规划学术界争议的热点问题之一。目前，国内大多城市已编制完成了上世纪80年代以来的第三轮城市总体规划，与此同时，第三轮土地利用总体规划的修编工作也正在有序推进。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下，新一轮土地利用总体规划和城市总体规划仍需进一步协调和衔接，以更为有效保护和合理利用土地资源，保障国民经济和社会的可持续发展。
　　一、土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾与问题
　　（一）城市建设用地规模、范围的确定上存在较大差异
　　城市规划与土地利用总体规划最核心的矛盾就在于城市建设用地规模的确定上。土地利用总体规划的总体指导思想是严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地，特别强调建设占用耕地占一补一，确保耕地总量动态平衡。尽管上一轮土地利用总体规划实施10多年来，各地普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象，但严格的耕地保护措施还是导致了各地确定的城市建设用地规模偏小。与此迥异，城市规划确定的建设用地规模是在国家规定的人均用地指标范围内，结合人口增长和城市社会经济发展需要来确定的。其中，部分地区的城市规划受长官意志影响，在确定城市建设用地规模时有贪大求洋的现象。这两种截然不同的指导思想加之在用地分类标准、城市人口核算方法等的不一致直接导致“两规”确定的城市建设用地规模有较大差异。同时，受建设用地规模指标的限制、规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围往往小于城市规划所确定的城市建设用地范围。
　　（二）规划实践中具体操作上有时难以协调
　　“两规”在工作实践中也往往存在难以协调的问题，例如在建设项目可行性研究阶段，建设项目选址意见书和建设项目用地预审报告两者缺一不可，分别由城市规划主管部门和土地规划主管部门具体操办。实际中，可能会出现一方同意选址、另一方不同意用地预审的情况，导致建设项目不能立项。另外，有时土地行政主管部门在建设单位未取得建设用地规划许可证的情况下，就为其办理了土地使用权属证明；或未经城市规划行政主管部门同意，单方修改土地有偿出让合同中的规划设计条件。以上情况在规划、土地行政主管部门分别设置的城市比较普遍。
　　二、土地利用总体规划与城市规划之间冲突的根源
　　（一）“两规”的规划编制行政主管部门、工作思路与方法不同
　　当前，我国许多城市由国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况。
　　在工作思路上，土地利用总体规划的编制强调土地，尤其是耕地的保护，耕地占用和保护指标的分配采取自上而下层层下达的方式，不得突破，带有很强的计划性。城市总体规划则侧重城市的建设和发展，规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。同时，在规划编制方法上，“两规”采用的用地分类标准、人口统计口径等数据指标存在严重分歧，最终结果往往造成两种规划在建设用地指标等方面相互不一致的情况，一般是土地利用总体规划的分配计划指标要比城市总体规划的需求预测指标偏小。
　　（二）两大规划的目的、内容不同
　　土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划，包括城市总体规划、分区规划、详细规划，比国土规划低一个层次，是城市建设的具体规划。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。
　　（三）上一级规划功能缺位
　　上一级规划功能缺位是“两规”不协调宏观层面上的深层次原因。上一级规划功能缺位具体指我国规划体系中区域规划或国土规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。尽管我国多部法律法规中都明确要求“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，但至于关于两规如何协调、如何衔接，所有法律均未加说明。这就给实际工作中如何进行两规协调带来难度。
　　三、土地利用总体规划与城市规划之间协调的基本对策
　　（一）建立“两规”编制协调机制
　　“两规”所涉及的部门较多，规划得以实现的一个重要方面就是部门之间的协调，必须改变部门观念，加强部门间的沟通与合作，建议规划编制和修编过程中成立规划编制统一协调小组，负责两大规划的编制组织协调工作，土地利用规划在编制过程中应充分吸收和听取城建部门的建议和意见，使城建部门的意愿在土地利用总体规划中得到一定的体现，可以避免原来两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况。另外，还要从有利于城市发展和城市土地管理的角度出发，对“两规”中的人口规模、城市用地规模、人均建设用地、城镇用地分类的标准和用地的内涵等重新进行界定和统一，规划基期、期限等问题也在全国范围内争取尽快统一。
　　（二）完善“两规”实施管理机制
　　完善的规划法是规划得以运行的有力保障，是规划思想和规划地位的最高体现，是规划编制和规划管理的依据，是对规划运作系统的法律化。因此，在法律层面上将“两规”协调问题进行统一规定成为当务之急。建议对《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰，以增强规划权威性、便于具体操作执行。其中，应该明确“两规”的实施反馈与调控管理，在实施管理中，要充分利用高科技技术，例如“3S”技术，辅助规划管理、决策、设计和监督等工作。
　　（三）完善上端规划功能
　　要搞好“两规”协调，必须充分发挥上一级规划对下一级规划的综合协调功能和作用。一是开展区域规划和土地规划，协调社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置之间关系。再就是“两规”协调的焦点——建设用地指标的处理应该在上一级土地利用总体规划的框架内才有可能加以协调。

Answer 2

无论是编制土地利用规划，还是编制城市规划，人口、用地规模都是最基本的规划依据。如果这两项最基本的指标都得不到统一，那么在统计口径上就不可能达成一致，也就无从谈起规划的协调与对比实施。而实际的情况是，建设部文件与国土资源部文件中关于人口指标的表述存在较大差异。建设部[1998]161号文件规定，城市人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》中规定，城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口范畴显然要比后者的要大，而人口指标是确定一定区域经济发展和用地安排的重要指标，由此所造成的两个规划的协调难度可想而知。
　　在编制城市总体规划时，人均建设用地指标的选取是依据GBJ137-90进行遴选的，不考虑规划基期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。而土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。“两规”的这种不协调性与差异性不仅在理论研究上形成障碍，而且给规划的实际操作带来诸多争议，因此需要从理论和实践两个方面寻求解决这一问题的途径与方法。2“两规”协调的理论与法律依据2．1“两规”协调的理论依据2．1．1可持续发展理论
　　可持续发展理论强调资源利用的代内、代际公平，自然资源，尤其是土地资源的可持续利用是可持续发展观的核心内容。本回答被提问者和网友采纳