土地调查是针对土地的自然属性（面积、位置、形状等）和社会属性（权属、价格、等级、其他经济关系和法律关系等）及其变化情况和趋势的调查，是全面查实查清土地资源的重要手段，是一项十分重要的公益性、基础性工作，也是国家制定有关经济政策和可持续发展战略的基础工作之一。《土地管理法》建立了土地调查制度，《土地管理法实施条例》规定了土地调查的基本内容，即包括土地权属调查（地籍调查）、土地利用现状调查、土地条件调查和土地利用动态监测。2008年2月7日，国务院公布并施行《土地调查条例》（国务院令第518号），对土地调查的内容和方法、组织实施、调查成果处理和质量控制、调查成果公布和应用以及表彰和处罚等问题做出明确规定。为全面查清全国土地利用状况，2006年12月7日，国务院发布《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发[2006]38号，以下简称38号文件），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。
一、开展第二次全国土地调查是加强和改善宏观调控的重要举措
我国土地调查的历史源远流长，最早可追溯到原始社会末期。据《史记》载，大禹治水时，就曾对土地进行过粗略的调查。 进入阶级社会，历朝历代都很重视土地调查，但其目的单一，主要是为了征收赋税，到北宋时土地调查制度基本形成。明代时已建立了较为完整的地籍图册——鱼鳞图册。 “中华民国”成立后，于1915年公布《经界条例》、《经界条例施行细则》和《经界调查章程》，在我国历史上首次以法律形式确定了土地调查的范围、地类、测量方法和精度要求等。
新中国成立后，为查清我国土地资源家底，国务院1984年以国发[1984]70号文件批转了原农牧渔业部等5个部门的《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，部署在全国开展土地详查，即第一次全国土地调查，以全面查清我国土地类型、数量、分布和利用状况，为编制国民经济计划、制定有关政策和全面管理土地提供真实可靠的依据。这次调查历时12年，共调动50多万调查人员，投入十几亿元资金，基本查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，并在此基础上建立了全国土地利用变更调查制度。第一次全国土地调查结果于1999年向社会公布。 据调查结果显示，截止至1996年10月31日，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积1.59亩，园地1.5亿亩，林地34.14亿亩，牧草地39.91亿亩，居民点及工矿用地3.61亿亩，交通用地0.82亿亩。第一次全国土地调查的数据为我国经济社会可持续发展和国土资源规划、管理、保护和合理利用提供了重要基础数据。
第一次全国土地调查结束后，为保持调查成果的现势性，原国家土地管理局下发《关于全面开展土地变更调查建立完善日常地籍管理制度有关问题的通知》（[1995］国土[籍］字第68号），决定每年在全国开展一次土地变更调查。土地变更调查是在完成全国土地调查并建立土地利用现状数据库的基础上，以上一年的土地变更调查数据为基数，以变更图件为当年的变更调查工作底图，对年度的土地利用变化信息进行的调查、统计、汇总，土地变更调查结果定期公布，以保持土地调查成果的准确性、现势性。变更调查要在统一时点数据基础上，查清各类土地每年变化情况，掌握全国每一年度耕地、建设用地、农业结构调整、生态退耕、土地开发、复垦整理、灾毁耕地等情况。
自1996年完成第一次全国土地调查以来，我国工业化、城镇化和新农村建设快速发展，全国土地利用状况发生了很大变化。非农建设占用土地的规模迅速扩大，土地供需矛盾日益突出。2006年土地变更调查结果显示，截止至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年净减少460.2万亩，人均耕地面积1.39亩，建设用地4.85亿亩，比2005年净增加660.3万亩，土地管理特别是耕地保护工作面临越来越严峻的挑战。同时，部分地区自1996年进行同一时点变更调查后，因县改市、撤乡并镇等使行政界线、控制面积发生了很大变化，很多地方作为变更调查依据的土地利用现状调查工作底图由于制作不规范、破损以及累积变更面积过多等因素，不能满足变更调查工作的需要。另外，经费投入、人员队伍和技术手段、制度建设等方面条件的制约以及人为因素的干扰，变更调查成果不能全面、准确地反映土地利用现状。因此，国务院决定开展第二次全国土地调查。
开展第二次土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握各行业用地的结构、数量和分布，是科学制订土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据；开展第二次土地调查，全面掌握全国耕地的数量、分布以及每宗土地的权属状况，特别是将基本农田上图、登记上证、造册，是落实最严格的耕地保护制度的根本前提；开展第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件，是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑；开展第二次土地调查，查清各地土地利用的实际情况，建设国家、省、市、县四级联网的调查数据库，建立土地资源信息快速更新机制，是满足土地管理方式和管理职能转变的重要措施。
二、第二次土地调查的主要任务
按照国务院38号文件要求，第二次全国土地调查主要任务包括：开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，掌握城市建成区、县城所在地建制镇的城镇土地状况；开展基本农田状况调查，查清全国基本农田状况；建设土地调查数据库，实现调查信息的互联共享。 在调查的基础上，建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。
（一）关于农村土地调查
农村土地调查是第二次土地调查的核心和主要工作。按照调查方案，农村土地调查分农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分。农村土地调查以1:1万比例尺为主，以县区为基本单位，按照统一的土地调查技术标准，以正射影像图为调查底图，逐地块实地调查土地的地类、位置、范围和面积等利用状况，查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状。农村土地权属调查主要是查清农村集体土地所有权和公路、铁路、河流以及农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场及使用的土地）等国有土地的使用权状况。充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证工作。
（二）关于城镇土地调查
城镇土地调查是指对城镇范围以内的土地以1:500比例尺进行调查。城市土地调查要依据地籍调查技术规程，充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，利用已有地籍调查成果，查清城镇内部建设用地的使用权状况，确定城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途等。通过汇总分析，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地利用状况。
（三）关于基本农田调查
基本农田调查是在农村土地调查基础上，依据土地利用总体规划，按照基本农田保护区（块）划定和调整资料，将基本农田保护地块（区块）落实至土地利用现状图上，汇总统计基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记上证、造册。
（四）关于专项用地统计调查
专项用地统计调查是在农村土地调查和城镇土地调查的基础上，收集利用有关资料，统计工业、基础设施、金融商业服务、开发园区和房地产等用地的利用状况。
通过第二次全国土地调查，国家将在农村土地调查和城镇土地调查基础上，建立国家、省、市（地）、县四级集影像、图形、地类、面积和权属于一体的土地调查数据库及管理系统。同时，通过土地变更调查，将成果统一到2009年10月31日同一时点，逐级汇总土地调查成果。
为保持调查成果现势性，从2009年下半年开始，国家继续开展每年一次的土地变更调查工作，各地对本地区土地利用变化状况进行全面调查，及时汇总调查成果；国家建立及时监测系统，运用航空（天）遥感等高技术手段，定期对重点地区、重点地类变化进行监测，周期性覆盖全国，及时检查各地变更调查工作情况，并利用监测成果做好成果维护和应用工作。制定土地调查、统计、登记相关法律、法规，逐步建立稳定的常设调查队伍，保障调查经费，进一步完善全国统一的土地调查、统计和登记制度。
三、第二次土地调查工作进展情况
第二次全国土地调查自2007年启动以来，全国各级土地调查办公室认真落实“落实各项保障措施”、“依法开展调查，科学开展调查”的要求，积极开展工作。目前，各项工作进展顺利，并在一些重要领域取得历史性突破。
（一）全面部署，顺利启动了第二次全国土地调查工作
2007年6月22日国务院召开电视电话会议全面动员部署了第二次全国土地调查工作后，全国31个省（区、市）都相应成立了由政府主管领导为组长的第二次土地调查领导小组，下设办公室，专门负责本地区第二次土地调查工作。中央财政已批复第二次全国土地调查中央经费21.16亿元。国务院第二次全国土地调查领导小组办公室（以下简称全国土地调查办）和各地调查办认真组织开展了对土地调查业务骨干、师资和技术人员的培训。全国土地调查办先后举办了四期培训班，培训业务骨干和技术人员约2000人次，全国各地举办省级培训班124个，培训人员约20000人次。通过各种形式对第二次土地调查进行了全面的宣传、报道，为第二次土地调查工作的开展奠定了良好的基础。
（二）制定土地调查工作方案，颁布了相关技术标准和规范
为科学开展土地调查，全国土地调查办制定下发了《第二次全国土地调查总体方案》和实施方案，对第二次全国土地调查工作进行统筹安排。31个省（区、市）制定了相应的实施方案。2007年8月10日，国家标准委正式颁布了《土地利用现状分类（国家标准）》，统一了土地利用分类。为保证第二次全国土地调查工作顺利开展，全国土地调查办先后制定下发了《第二次全国土地调查技术规程（行业标准）》、《底图生产技术规定》、《国家级核查技术规定》、《土地利用数据库标准》、《城镇地籍数据库标准》、《数据库建设技术规范》和《检查验收办法》等技术规范和管理规定，进一步规范第二次全国土地调查工作。《基本农田调查技术规程》、《数据库整合技术规范》、《核查总体方案》和《成果汇交办法》等正在制定中，经专家论证后将陆续发布。各地依据国家技术规范和标准，结合本地实际，制定了本地区的实施细则和操作规范。
（三）积极开展土地调查法制建设
按照国务院领导“依法开展调查”的要求，2008年2月7日，国务院制定并颁布实施了《土地调查条例》（以下简称《条例》），对土地调查的内容和方法、组织实施、调查成果处理和质量控制、调查成果公布和应用以及表彰和处罚等问题做出明确规定。《条例》的出台，使我国土地调查工作从此更加有法可依、有章可循，对科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实、准确，从而对实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。
（四）努力推进调查底图生产，稳步开展外业调查
据统计，截至2008年3月，全国已采购下发遥感资料843万平方千米，完成底图生产252.2万平方千米（不含西部测图的140万平方千米），通过监理检查70万平方千米，下发底图成果36万平方千米，底图生产工作正在稳步推进。全国881个县，230.4万平方千米已开展外业调查，已完成外业调查49.3万平方千米。目前，除部分地区因缺少符合生产调查底图要求的遥感数据，正在组织航空摄影或接收卫星遥感数据外，其余部分都已确定底图生产单位，正在制作调查底图。同时，为按时、保质保量完成底图生产，全国土地调查办起草了《第二次全国土地调查底图生产管理暂行规定“红黄牌”管理规定》，并与生产单位签定了生产承诺书。
四、需要注意的几个问题
各地为保证调查工作的顺利进行，根据实际情况，制定了一系列措施，包括统一技术规范，建立了调查队伍招投标制度、方案评审备案制度、检查验收制度、责任追究制度等。但土地调查工作仍存在着一些问题：一是各地虽已编制了土地调查经费预算，但经费预算批复落实比率低，特别是贫困地区，经费筹措难度大；二是一些历史遗留问题难以在短期内解决；三是部分地区遥感资料短期内难以获取，尤其是计划航摄的西南地区，获取遥感数据的难度更大。 针对这些问题，笔者认为各级土地调查办公室应采取措施，多方协调，灵活应对，积极解决问题。
（一）加快底图生产进度，制定预案，确保按时、按计划提供调查底图
目前，由于底图生产合同到2007年底才陆续签订完毕，这些都直接影响到调查底图的生产进度。根据计划，2007年底应完成307万平方千米的底图生产，但由于受气候、数据提供周期等因素影响，到2007年底，只完成了123万平方千米。针对这种情况，笔者认为，全国土地调查办应想方设法收集和购买遥感数据，对部分遥感数据获取困难地区，应提前做好预案，必要时将放宽数据时间限制，允许使用本地区已有的历史资料。同时，加快对不受天气影响的雷达数据的应用研究，为获取受气候影响较大地区的遥感影像提供新的途径。
（二）积极沟通，多方协调，解决调查经费短缺的问题
2007年，按照“国家、地方责任分工”原则，中央经费中没有对贫困地区第二次土地调查资金的补助部分，多数省份的贫困县财政无法提供第二次土地调查经费。笔者认为，各级土地调查办公室应积极采取措施确保第二次土地调查的经费畅通。全国土地调查办应及时掌握各省贫困县的实际情况，测算全国贫困县所需土地调查的经费总额，向财政部做专项报告，申请贫困地区第二次土地调查补助经费；同时，国家也应为调查经费申请落实难度大的地区提供政策支持和帮助。
（三）及时制订方案，解决历史遗留问题
由于在调查工作开展中，各地出现了变更调查中“未批先建”违法用地如何处理、确权中“林权证”与 “土地证”的矛盾以及省级接边等历史遗留问题。笔者认为，有关方面应及时明确有关政策并加强沟通联系，采取专项调研等方式掌握历史遗留问题的具体情况，针对不同问题提出有效的解决办法并分期分批解决。