近年来,随着审判方式改革的不断深入,社会对司法公正与效率的呼声日渐高涨,当事人主义审判模式逐步确立,审判管理日趋完善,审判方式改革的价值取向更趋于法官的独立审判,然而,正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说“任何拥有权力的人都易滥用权力,这是一条万古不变的经验”,审判权力概莫能外。为增强司法能力,提高司法水平,规范司法行为,促进司法公正,努力解决独立审判与监督制约的矛盾关系,各地在上级法院对下级法院的监督指导工作方面都进行了积极探索,但长期以来形成的行政管理思维仍然影响着一些法院,如何构建科学合理的、符合审判规律的、持续长效的监督制度体系,加强和改进上级法院对下级法院的监督指导工作,是我们进行司法改革所必须面临的新课题。
一、上级法院与下级法院的关系定位
我国《宪法》第一百二十七条第二款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”;《人民法院组织法》第十七条规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。很显然,根据法律规定,法院行使审判权是独立的,上下级法院之间的关系是审判上的监督关系、业务上的指导关系。这种监督关系有别于领导关系,所谓领导关系,是指被领导者对于领导者的指令应当不折不扣地执行,所谓监督关系,是指上级不能对下级直接下指示,即便发现下级有不合法的行为,也只能按照相应的程序进行纠正。从制度层面上分析,“两审终审”的核心问题就是两次审判的独立性,有鉴于此,我国现行司法体制的理想就是将上下级法院界定在“监督与被监督”的框架内,从而有别于上下级行政机关的“领导与被领导”模式。这是审判业务的特殊性所决定的,法院之所以设置不同的审级,并不是要建立一种上级控制下级的机制,固然,上级法院可以改变下级法院的判决,但只是为司法判决增加一道审核程序,使相关结果更加审慎,严谨。因此,人民法院在上下级关系的性质方面独具特色,如果说行政机关是下级服从上级的话,法院则每一级都应当是独立的。
二、上下级法院关系的现状及理论质疑
由于对实践中如何运行监督机制、监督的范围、内容、方式等问题,一直没有成熟和定型的规定,更没有权威的法律法规予以规范,仅有宪法的原则性规定,缺乏可操作性,以致学术界的说法和实践中的做法莫衷一是。
司法实践中,上级人民法院主要通过案件的审理监督和区域内法院整体工作的业务指导两个方面实施监督,通常做法表现在以下几个方面:1、审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件;2、对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或指令下级人民法院再审;3、下级人民法院认为自己受理的案件案情重大,应由上级人民法院审判的时候,可以请求将案件移送上级人民法院审判,认为自己作出的发生法律效力的判决确有错误,可以请求上级人民法院再审;上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件;4、最高人民法院对下级人民法院的监督权,除上述外,还体现在可以判决或核准死刑案件;5、就一定区域内法院整体工作进行业务指导,如组织业务培训,统一某类案件裁判标准和规则,回复下级法院的个案请示汇报,对案件质量进行评查等。
由于认识上的误区,在很多人眼里,法院上下级之间是领导关系,学术界也对我国上下级法院的关系提出了质疑,认为我国的上下级法院之间的关系在实践中发生了错位-----从监督关系变成了领导关系,争议最为集中的就是案件请示制度,普遍认为这一制度使上级法院直接参与了一审案件的审理,破坏了下级法院在审理中的独立性,并且变相剥夺了上诉人的上诉权,使二审终审沦为一种形式,增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性,使上下级法院间带上了浓厚的行政依色彩,监督流于形式,这种司法行政化破坏了司法公正的三角模式,阻碍了法官独立审判权力的实现,影响了公正,破坏了司法的审级制度。
三、加强法院内部监督的可行性及必要性
我们不回避学术界对我国上下级法院关系的质疑。诚然,审判权的行使,关乎公民的财产权、人身权乃至生命权,所以强调司法机关之间独立性是审判权正确行使的应有之意,现代法治国家,司法独立首要之义就在于法院独立,它不仅指法院独立于外部的行政力量、社会团体和公民,更包括法院系统内部之间,特别是上下级法院之间应设立必要的“隔离带”,无论是人事安排,还是审判业务,都需要保持相当程度的独立性,这才不至于虚化一审、二审乃至再审的层级设置。但是,我们同时应当看到以下四个方面的问题:
首先,不少人强调法院独立、法官独立,认为上下级法院之间的监督关系局限于司法程序上的审级监督,不应扩大监督范围,避免形成事实上的领导关系,这种认识显然缩小了监督的内涵,模糊了监督关系和领导关系的概念。我们认为,法院上下级的监督关系应包含两个层面的内容,就司法程序而言,监督意味着上级法院可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤销的决定,即上级法院通过二审、再审程序对下级法院案件裁判情况进行监督,至于最高法院的司法解释和各级法院的指定管辖权,则是有关法律对上下级法院关系的特别规定;就组织结构而言,监督意味着从管理学角度出发,上级法院内部具有行政管理职责的人员和组织对下级法院审判工作或司法行政工作进行监督、指导。如《法官法》第十四条规定,上级人民法院发现下级人民法院法官的任命有违反本法规定条件的,应当建议下级人民法院依法撤销该项任命,或者建议下级人民法院依法提请同级人民代表大会常务委员会撤销该项任命。即以法律的形式规定了上级法院对下级法院人事任命的监督权。领导关系与监督关系不同,它意味着下级必须服从上级的命令,上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权,两者有着本质的区别,我国现行体制决定了实践中监督关系不可能异化为领导关系。
其次,任何一种制度的实施都有其赖以存在的特定运行环境,这种环境必然要求有特定的制度结构,只有这样才能充分发挥其应有的效能,呈现出它根本的价值所在。毋庸置疑,我国法律规定的上下级法院之间的监督关系,符合审判规律的客观要求,适应审判独立的客观需要。而健全的法院组织机构则是法院独立行使审判权力的承载体,它既包括权力的行使,又蕴含权力的监督,司法权的内部监督机制是蕴含在司法运行过程中的,是司法权所特有的自身逻辑和自身分化的监督。这种监督与审判独立并不矛盾,它无论如何也不会威胁司法权的独立性。我们知道,在英美国家,一审法院主要进行事实审,二审法院原则上进行法律审,此外,上诉法院的任务还包括力求司法标准的同一性以及对司法过程进行不同政策导向上的调整,至于位于一国司法体系金字塔顶端的最高法院,更是协调整个司法运作的关键角色。由此可见,即使在奉行法官独立审判的国家,在不影响法官依据内心确认独立作出裁判的前提下,法律也规定负有监督职责的法官或司法组织有权力、有义务就法官的工作效率、责任心、举止、品行等内容提出监督意见、采取纠正措施。所以,司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。
第三,法院的内部监督是相对于党委、人大、社会等外部监督而言的,与外部监督相比,从监督内容看,上级法院的监督更具有专业性和针对性;从监督方式看,上级法院的监督方式更具有灵活性和多样性;从监督范围看,上级法院的监督更具有广泛性和普遍性。我国的执法环境、法官的产生条件、公民的法律素质目前同国外还有很大差别,因此,采取适合我国审判工作特点的加强监督、强化管理的措施是促进审判独立、维护司法公正的重要保证。
第四,《人民法院组织法》尽管明确了法院内部权力的实施与权力的监督制约关系,但仍未能将内部监督权提高到足以制衡权力实施的高度,从法院内部监督职能的实施及监督机制的运行上看,表现为监督权的弱化,基层法院部分人员,对法院内部监督关系的认识不到位,存在监督意识不强、自觉性不高的问题。有的监督意识淡化,不愿接受监督,有的自我感觉良好,认为不需要监督,有的认为当前外部有党组织、人大、政协、检察院、新闻媒体等多管齐下的监督措施,法院内部监督作用不大。此外,下级法院从减少审判错误、提高诉讼效率的认识出发,习惯于就一些复杂疑难案件实施请示、汇报,这种长期形成的上下级法院审判工作中的行政化倾向也制约着监督权的实施。以上种种因素影响法院内部监督指导的有效实施,导致一定程度地存在监督权力不实,监督渠道不畅,监督措施不力,监管难以开展等问题。
我们应当看到,有效地发挥内部监督机制,是检验能否实现司法公正和司法效率的一个重要指标。过去的司法改革之所以没有收到应有的效果,根本原因是我们未能找到问题的真正根源,忽视了法院自身监督权的有效发挥。而司法实践中监督权的弱化,监督机制的滞后,决定了加强上级法院对下级法院的监督指导的必要性和紧迫性。
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