第1个回答 推荐于2017-09-11
我国行政主体理论的形成，大概主要有三个方面的原因：一是行政法学界研究行政组织角度的变化；二是国外行政主体制度及理论的传入；三是行政诉讼实践的需要。[5]行政主体理论的引入，有助于解决用“行政机关”来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄，以及行政机关法律身份不确定的问题[6]，特别是顺应了我国行政诉讼理论和实践的需要，对确定行政诉讼的被告具有十分重要的意义。因此，行政主体理论在我国行政法学中占有相当重要的地位，构成行政法学体系的一块基石。
二、行政主体理论的现状
“行政主体”只是一个法学术语，而不是法律术语，在我国的各种行政法律规范中并没有“行政主体”的用语。与其他许多法学理论一样，行政主体理论也是西方舶来品。我国行政法学界最早引入行政主体概念的是《中国行政法学》[7]，此后的行政法学教科书大都采用了行政主体概念，一般以专章的形式对行政主体的概念、种类、特征等进行系统阐述，从而形成了现在
的中国行政主体理论。我国现行的行政主体理论基本内容主要包括：
（一）行政主体的概念与特征
关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。[8]有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。[9]由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下特征：
第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。公务员以自己名义实施的活动属于个人行为。
第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。
第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出行政决定的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。
第四，行政主体必须是能独立承担责任的组织。在法理上，不能为自己的行为独立承担责任的就不具备主体资格，因此，行政主体必须是能够独立承担自己所作行政行为的组织。
（二）行政主体的类型
按照行政主体实施行政权的范围，行政主体可分为外部行政主体和内部行政主体。所谓外部行政主体，也称为公共行政主体，它对公共事务，即行政机关以外的社会事务，就有管理职能。我国的外部行政主体主要包括行政机关和法律法规授权的组织。而内部行政主体是指有权以自己的名义对本单位内的行政事务或隶属于它的行政主体实施行政管理的组织。[10]一般说来，外部行政主体的范围大于内部行政主体，外部行政主体也可成为内部行政主体，但并不是所有的内部行政主体都能成为外部行政主体。
根据行政职权的产生方式，行政主体又可被分为职权行政主体和授权行政主体两种。前者是指行政职权随组织的成立而形成，无需其他组织授予的行政主体；后者则是指行政职权来自于法律法规或者有权机关特别授权的行政主体。
以上是我国比较重要的、传统的两种行政主体分类方法。现在学者们又提出很多新的分类，如根据行政行为对相对人的效果可分为授益行政与负担行政，给付行政与干预行政等，这些分类虽然表述不一，但所致内容是一致的，只是从不同的角度看问题而已。
（三）行政主体资格
一个组织是否具有行政主体资格，就意味着它是否可以享有行政主体的法律地位。如果某组织具有行政主体资格，那么它就具有行政职权和行政优益权，履行行政职责，以自己的名义实施行政管理活动，并对自己行为所引起的法律后果承担责任，并可以自己名义参加行政诉讼。可见行政主体资格具有非常重要的法律意义，因此法律规定无论职权行政主体资格还是授权行政主体资格的取得都必须具备比较严格的实体和程序要件。
我国的行政主体理论自从上世纪八十年代末提出以来，已为广大学者所接受。这是因为，首先，行政主体理论应时而生，顺应了行政诉讼理论与实践的需要，行政主体理论在确认行政诉讼被告方面有一定的实用性。其次，行政主体理论强调行政主体能够独立承担责任，体现了责任行政的原则，改善了过去行政管理无序，要么有权无责，要么有责无权的状态，是权力与责任相统一。最后，行政主体这一技术性法学术语，与行政机关和行政组织想必能更好地概括具有对外管理职能的组织，而且也能够避免表述上的累赘。
三、现行行政主体理论的缺陷
也许是一种宿命的原因吧，当初行政主体理论为确认行政诉讼的被告资格产生，如今行政诉讼实践中有关被告资格的各种新问题对现行的行政主体理论提出了强大的挑战。改革背景下，随着社会结构的不断变迁和主体多元化的趋势[11]，行政主体理论这个缺少深厚理论基础的学说的弊端不断显现。
按照现行的行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先须确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。这样一来，处理下列问题就有些棘手：如村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民权利或对村民进行处罚，村民不服，能否提起行政诉讼？行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒，受惩戒的成员不服，能否提起行政诉讼？公立学校依照校纪校规对在校学生进行处分，受处分者不服，能否提起行政诉讼？等等。显然，这些纠纷是行使公权力引起的，不适宜于通过民事诉讼的途径解决，提起行政诉讼又因这些组织的行政主体资格难以确定，而使得这些纠纷在诉讼上陷于尴尬境地，这表明曾以有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论陷入困境。总体说来，行政主体理论的缺陷主要有以下几个方面：
（一）行政主体的概念与我国实际的行政主体制度不一致
正如前面所述，行政主体理论不是我国自创的，而是从西方移植过来的理论。仅就行政主体的概念（即现在通行的概念）来说，它应该是比较先进、合理的，但是由于我们仅引进了行政主体的概念，而对于作为行政主体理论赖以建立的和与之相对应的行政主体制度则没有移植过来，所以造成了现在行政主体概念与行政主体制度的脱节和背离。理论上行政主体概念是一回事，而现实中的行政主体制度又是另一回事，这一缺陷所造成的一个直接后果就是，我们无法依据或者说完全依据行政主体的概念对现实中的各种组织是否具有行政主体资格做出准确地判断。笔者认为，这不是行政主体制度的错，而是行政主体的概念当初引入之时，过于仓促、片面（指从行政诉讼被告确认角度）而未对我国的整体行政制度进行周密的考察。学者当初之所以未引进西方的行政主体制度，可能也并不是因为他们不想引进，而是因为在我国不可能建立西方式的行政主体制度。我们知道，行政主体制度是与国家结构形式和国家权力分配有密切联系的，而我国的国家结构形式和权力分配又与西方有很大区别。例如美国、德国是联邦制国家，英国、法国和日本都实行高度的地方自治制度，而我国则是一个单一制的，在中央集权统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的国家，面对这样的现实，照搬西方的行政主体制度显然不太可能。因此，我们必须结合我国现在的行政主体制度，对行政主体理论进行重构。[12]
（二）行政主体的范围失之过窄
根据现在行政主体的定义，我国的行政主体主要是指行政机关和法律法规授权的组织。然而现实生活中，除了行政机关和法律法规授权的组织外，还存在大量的机构或组织行使一定行政权，进行特定范围内的行政管理活动，比如各种行业协会、中介组织、公有公共设施、高等学校等。这些实际上行使行政管理权的组织因为根据现行行政主体理论不包括在行政主体的范围内，不具备行政主体资格，而长期游离在法律的控制之外，造成该部分主体有权无责，不受行政法规制，任意行政，这明显是与我们依法行政的基本原则背道而驰的。行政主体的范围过窄，也不利于相关行政相对人利益的保护。现实中上述那些主体的管理决定可能会给管理相对人的人身、财产权利造成巨大影响。例如学校开除某学生的学籍，律师协会吊销某律师的执业资格，中国足球协会决定长春亚泰足球俱乐部不能参加中国足球超级联赛等。由于这些主体传统上不认为具有行政主体资格，不能成为行政诉讼的被告，事实上剥夺了这些管理相对人的某些权利。因为“没有救济的权利就不是权力”[13]
另外，“法律法规授权的组织”这一表述既不科学。首先，“法律法规授权的组织”这一术语长达九个字，显然过于冗繁，不简练，难于表达。其次，“法律法规授权的组织”容易造成歧义。作为行政法学者我们可能明白它的意思是“得到法律法规授权的组织”，但对于法律素质普遍较低的我国广大公众则很可能就理解成“从事或实施法律法规授权的组织”。可能产生歧义的短语当然是不应该作为法学术语的。
（三）行政主体资格与行政诉讼被告资格联系过于紧密
前面已经说过，我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担。因为根据现在的行政主体理论，必须是能够对自己的行政行为独立承担责任的组织才能成为行政主体，而“独立承担责任”的表现就是可以成为行政诉讼的被告，也就是说行政主体承担的形式上的责任。二者联系太过紧密又直接造成两个弊病：一是不便于相对人诉讼。我国的行政组织系统庞杂，哪些是行政机关，哪些是法律法规授权的组织，还有行政机关的各种内设机构、派出机构、临时机构以及受委托的组织，甚至连专业人士也往往理不清头绪，普通的相对人很难或者根本不可能辨清谁具有行政主体资格，因此当自身合法权益受到侵害时，连应当起诉谁都无从知道。二是为法官讨好政府，明哲保身提供了口实。行政系统一般是实行首长负责制，出于政绩着想，官员们是非常不希望自己成为行政诉讼被告的，因此当他们受到起诉时，往往会通过各种渠道给法官实行压力。由于我国司法组织体制的不健全，法官甚至法院的命运一般掌握在当地政府手里，法官们迫于各种压力和为了自己前途，就会抓住被诉机关不是行政主体，不能成为行政诉讼被告这根“救命稻草”，对相关案件不予受理。以上两大弊端的最终结果就是我国法院审理的行政案件逐年递减，这不能不说是我国行政诉讼制度和行政主体制度的一大悲哀！
四、行政主体理论的重构
为解决现行行政主体理论的种种缺陷，学者们大致有三种主张。第一种主张是，完全否定现有的行政主体理论，退回到原来对行政组织的研究。第二种主张认为，保持行政主体的概念不变，而借鉴西方的经验，建立以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度。第三种观点认为，行政主体理论是存在不完善的地方，但是决不能放弃，更不能退回到原来对行政组织的研究，而是应该理论重构对其进行完善。对于第一种主张，它显然忽略了行政主体理论的积极作用，否定了行政主体理论十多年的发展，而重新回到八十年代末的原点，另起炉灶，笔者认为这并不是明智之举。第二种观点设计了一个比较完美的行政主体理论，但纵观我国的现实政治制度，西方式的高度的地方自治制度在我国很难实现，因而依据该理论构建新的行政主体制度的可能性微乎其微。笔者同意第三种观点，理论就是用来解释现实的，我们不能让现实去适应理论。因此，面对我们上述行政主体理论的缺陷，我们需要通过对该理论的完善而达到一种自我完善。
笔者认为，行政主体理论重构的关键在于剥离行政主体资格和行政诉讼被告之间的关系，行政主体可以成为行政诉讼被告，但行政诉讼的被告则不一定是行政主体。由于篇幅所限，行政诉讼也不是本文研究的主要内容，因此在这对其就不详加论述。但总的思路应该是：只要行为具有可诉性，没有超过诉讼期限，行政行为的相对人就可以直接行为主体为被告提起行政诉讼，至于其是否具有行政主体资格则在所不问。笔者认为，一直以来，我们对行政主体理论应有的功能价值定位存在偏差，认为它的主要功能仅在于确认行政诉讼被告实是舍本逐末。因为“行政法的任务，旨在对行政权之行使从法治国的角度加以规制、指引。”[14]所以行政主体制度作为一项重要的行政法制度，它的主要价值亦在规制、指引行政主体行使行政权。“行政主体概念的关键在于权利能力。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为‘行政’设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。”[15]因此，行政主体理论的价值精髓并不在于确定或者说是限制哪些主体可以成为行政诉讼被告，而是为了确定哪些主体实际上享有并实施行政权，以便对其进行控制。行政主体理论要围绕这个核心来构建和理解。
（一）行政主体的概念
笔者认为，行政主体是指能以自己的名义行使行政管理权，并依法对行为后果承担责任的组织。表面看来，该定义与现在通行的行政主体概念并无巨大区别，但我们要对他的内涵做全新的理解。
首先，行政主体必须能够以自己的名义对外行使行政管理权。因为根据法理，以他人名义从事活动属于代理行为。以他人名义行使行政管理权的主体，都是依照被代理人的意思，直接违背代理人的利益从事管理活动，行为后果也是归于被代理人。因此我们只需也只能对该被代理人的发进行规制，所以行政主体都是能以自己的名义行使行政权的组织。
其次，我们所说的行政管理权不仅包括传统的行政职权，还包括“公共管理权”。应该说行政主体的所有行政活动都是为了公共利益，都是在行使公共管理权。但此处是狭义的公共管理权，专指由于主体自身性质所产生的公共职责所形成的管理权。也就是说，某主体可能没有法定行政职权，但是由于该主的自身性质、组织章程、设立目的等决定了他对社会或公众具有一种公共职责，由此产生一定的公共管理权，它根据公共职责所实施的行为带有行政性质，可以称为是一种公务活动。比如各种市政公用事业、公有公共设施都属此类。
最后，行政主体对其管理活动所承担的责任是一种实质上的责任。过去，我们对于行政主体责任的理解局限于成为行政诉讼被告，是形式上的责任。所谓实质上的责任，是指“自己对外实施行为所产生后果的最终归属，并与财产责任相联系。”[16]在此应特别指明的是：第一，虽然《国家赔偿法》规定行政机关的违法侵权行为给相对人造成损害的，由国家承担赔偿责任。但这只是一种名以上的、形式上的责任，真正的赔偿义务机关时作出侵权行为的行政主体，因此这些行政主体才是违法行为的实际责任主体，而不像有些学者说的是国家。第二，我们所说的责任是行政主体就其行政行为对相对人承担的责任。虽然法律规定，由于公务员、受委托的组织或个人因为故意或重大过失违法行使职权造成相对人损害，赔偿义务机关在承担赔偿责任后可以对他们进行追偿，但笔者认为，此种情况下被追偿者是对赔偿义务机关承担责任，而不是对它的行为作用对象-相对人承担责任。因此，他们所承担的追偿责任也不是我们所说的行政主体责任。
（二）行政主体的范围
根据以上对行政主体概念的理解，笔者认为，行政主体的范围应该包括行政机关、被授权的组织和公务法人。对于行政机关应该属于行政主体，大多数学者都比较认同，在此也不再熬述。
所谓被授权的组织，是指各种依法得到授权的组织，它即包括了法律法规授权的组织，也包括行政机关依照法律法规授予一定职权的组织。被授权的组织不仅扩大了“法律法规授权的组织”所包括的范围，而且也避免了“法律法规授权的组织”冗长和容易产生歧义的各种弊端。与行政机关相比，该类主体可被称为授权行政主体，它具有三个特征：第一，授权行政主体在性质上不隶属于行政机关系统。第二，授权行政主体一般具有双重职能，一是专业技术或经营管理职能，而是与其专业技术或经营管理相适应的行政管理职能。所以授权行政主体享有的行政职权一般具有兼职性和专门性的特点。第三，授权行政主体的存在基于合法授权。所谓合法授权包括两种：一是法定授权，即法律法规直接授权；二是意定授权，即有权机关在法律法规许可的条件下通过法定程序进行授权。被授权的组织主要包括被授权的事业单位，如卫生防疫站；被授权的企业，如各商业银行；被授权的行政机关内部机构、派出机构或临时机构。
公务法人，在德国被称为“公营造物”，按照德国行政法之父奥托·迈耶的解释，就是掌握在行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。[17]设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益。由于公营造物是德国法、日本法构建的概念，其名称直接从日本用语抄袭而来，极易被误认为物理面上的建筑概念，将其称为“公共设施”、“公共设备”又容易使人联想到类似交通标志，政府机构的建筑等公共建筑物上，所以我们且把它称之为“公务法人”。
在我国，公务法人，又可称为公共行政主体，是指负担特定公共职责，提供专门服务的行政组织。二战以后，随着国家任务不断扩充，国家负担大量给付行政，有些任务具有专门性与技术性，为了执行方便，行政主体就设立各种公务法人，来执行这些任务。如负责邮政、铁路、公路、水电事业的机构就是在这种背景下产生的。公务法人具有独立性能够避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会上的赞助。[18]可以说，公务法人是近代行政分权的一种新技术，是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态。之所以说它负担有公共职责，是因为公务法人通常为社会提供特定的服务，而且是通过人与物结合的方式提供服务，其服务的范围也十分广泛，主要包括科研、教育、文化等领域。公务法人是行政法上特有的，与其它主体相比具有以下特点：
首先，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，他因为自身性质和特定的设立目的，担负特定的公共职责，从而有别于“正式作出决策并发号施令之科层式行政机关。”“其与母体之行政机关间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系。”[19]例如高等学校通常是国家行政主体设立的，但学校一经设立，就负有提供教育服务的公共职责，享有自主管理学校事务的公共管理权力。
其次，公务法人因公共职责而享有一定公共管理权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。它可以自己的名字对外行使管理职能，因此不同于受委托的组织和个人。
最后，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即公共行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。对于公务法人与其利用者之间的公法关系，有一种“特别权力关系”之说。奥托·迈耶认为，公营造物之使用者系自愿离开一般人民与国家之普通权力关系而进入“特别权力关系”，从而不得享受法治国有关法律保留、行政救济等之保护氏认为国家系以无限的善意设立公营造物以服务人民，公营造物有其设立之理想，非其使用人所能干涉。但“这种以特别权力关系为主之公营造物理论随着德国二次大战以后有关特别权利关系理论之修正而被扬弃。”[20]也就是说，公务法人的使用者如果对公务法人的公共管理行为不服应该获得相应的救济。但由于二者之间的特殊关系，可获得救济的范围应受到一定限制，一般应限定在对使用者使用权利造成决定性影响的公共管理行为，如高等学校开除学生学籍、注册会计师协会吊销某注册会计师资格等行为。
公务法人的范围主要包括：①服务性公务法人，指邮局、电信局、港口等；②文教性公务法人，指公立学校、博物馆、图书馆、文化中心等；③保育性公务法人，指医院、疗养院等；④民俗性公务法人，各行业协会、中介组织等；⑤营业性公务法人，如特许经营公司等。
当然，法律法规或者有权机关在公务法人依法设立时，可能会授予其相应的权力，但笔者认为这只是表面现象，公务法人具有公共权力的本质原因还是在于它所负有的公共职责，因此并不能因为公务法人具有一定被授予权力而把它归入被授权组织。而这无论在性质还是在权力行使以及责任承担上都具有很大的不同。本回答被提问者采纳
第2个回答 推荐于2017-09-14
1 、 行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。
2．、行政主体与行政机关。行政主体不等于行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织也可成为行政主体。
3．、行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。
4．、行政主体的职权与职责：是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政职责的核心是”依法行政”。
完善建议
行政主体界定
中国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。笔者认为，中国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于中国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定中国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合中国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着中国公共行政改革深入和社会行政的增加，中国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究，以反映行政主体多元化的趋势。所说的行政职权不仅包括传统的行政职权，还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的，作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的，就应该是可诉的，法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。
诉讼重塑
中国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定，即使是这样一种安排，行政受案也有许多的真空地带，因为中国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查，相对人的合法权益得不到救济。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：其一，被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担，但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。
因此，行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系，在很多情况下，诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告，最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时，中国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件；摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于中国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障，中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。