政府调节经济生活,通常是财政货币政策并用,不存在只运用财政政策,不运用货币政策的状况,也不存在只运用货币政策,不运用财政政策的状况。因此讨论它们的选择,不是非此即彼,而是讨论它们怎么配合着发挥作用。
一、积极的财政政策和稳健的货币政策难以用“一松一紧”去解释财政货币政策配合通常有三种选择,即“双紧”、“双松”、“一松一紧”。“双紧”的财政货币政策的选择,一般是在社会总需求大于总供给,物价上涨,通货膨胀的状况下发生的。“双松”的财政货币政策的选择,一般是在社会总供给大于总需求,经济不景气,物价下跌的状况下发生的。“一松一紧”的配合模式有两种情况:一是财政政策从紧,货币政策偏松。这种模式的选择,通常是在社会经济运行比较平稳,经济结构调整已取得成效,同时又不存在通货膨胀危险的状况下发生的;二是货币政策从紧,财政政策偏松。这种模式的选择,通常是在社会经济的运行出现“滞胀”的状况下发生。在中国经济发展的进程中,曾多次选择过“双松”的财政货币政策,如1953～1956年、1958～1960年、1979～1980年以及1984年等,其结果是投资过度,信贷扩张,财政赤字增加,货币供给量大幅度增长,通货膨胀发生;也曾选择过“双紧”的财政货币政策,如1950年、1961～1963年、1985～1986年以及1988年等,其结果是抑制了通货膨胀,但降低了经济增长的速度。综合观察历史上社会经济发展的状况,能够得出这样的理论模式:当总需求的增长速度超过总供给的增长速度时,经济增长,通货膨胀,选择“双紧”财政货币政策;当总需求的下降速度超过总供给的下降速度时,经济不景气,通货紧缩,选择“双松”财政货币政策;当总供给的下降速度超过总需求的下降速度时,经济滞胀,选择“松财政、紧货币”的财政货币政策;当总供给的增长速度超过总需求的增长速度时,经济增长,通货紧缩,选择“松货币、紧财政”的财政货币政策。
近年来,中国政府选择了积极的财政政策和稳健的货币政策,按上述理论模式难以解释。因为中国的社会经济生活在改革和发展中出现了一些特殊情况:国有经济是国民经济的主体,但亏损严重,当务之急要扭亏;民营经济在一些地区事实上支撑着经济的发展,但政策支持不明确或者不到位;基础设施建设有了大大改善,但未充分发挥作用,回报率低;经济结构有了调整,但仍然赶不上科技的发展和市场的需求;从总体上说人们的经济生活达到了小康水平,但收入差距很大,农村还不富裕,农民的收入水平不高。这种状况表明中国近年在经济增长的同时伴随着通货紧缩,可谓“增长型通货紧缩”,这在经济发展史上并不多见。这种状况怎样做出经济学的解释,需要研究。我们认为,这是市场经济导向不充分,是政府主导型经济的集中表现。因此,积极财政政策实际上是扩大财政支出,增加政府的投资,而稳健的货币政策是配合财政政策发挥作用,在抑制通货紧缩的同时,也注重防范通货膨胀。总的说来,近年中国的财政货币政策是宽松的。现阶段的情况是:出口、投资、消费三大需求虽然全面回升,但内需拉动的力度仍然不足;政府投资大量增加,但民间投资还有待进一步启动;经济保持较高速度增长,但供大于求、产品积压的局面尚未改变。因此,实施积极的财政政策和稳健的货币政策,主要是从财力上保障政府行为的履行和实施,以改变和改善这种局面。
二、是强化财政政策的作用,还是强化货币政策的作用,必须考虑三个因素是强化财政政策的作用,还是强化货币政策的作用,必须考虑三个因素:示范带动作用、防范风险能力、承受力能力。从理论上讲,强化财政政策的作用更能起示范带动作用,但财政投资弱化了信用关系,不利于防范风险。扩张性的财政政策容易带来的风险表现为:盲目投资,重复建设,有可能产生不良的投资效益。财政能够把筹集的资金交给地方政府和有关部门用,各级政府和有关部门也能够按照自己的计划和决策把钱用出去,但谁能担保能把投资收回来呢?如果投资收不回来就会造成损失,这样的损失能不能弥补,主要取决于财政的承受力。考察财政的承受力问题,主要在于“度”的掌握。近年有一个留美学者给朱总理写信说“目前我国国债余额占GDP的比重太低,大有余地。1997年底我国国债余额为5400亿元,占GDP比重6.8%。而西方发达国家占50%以上。”这个意见被我国有关部门的领导采纳了,因而连续三年大量发行国债。我们认为这样简单地类比是不成的,简单地类比不一定合理,不是科学。仅就国债的发行与运作来说,我国与西方国家相比,至少有以下几点不同:(1)国债归根结底要纳税人去偿还。为此,纳税人有多大的偿还能力,必须考察税收在GDP中的比重,而不是国债在GDP中的比重。以美国为例,20世纪90年代税收在GDP中的比重平均为18%左右,而中国,税收在GDP中的比重,以1998年来说,为10%左右。这表明纳税人的偿还能力与美国相比有很大差距。(2)美国的国债相当一部分是国外的机构和个人购买,如中国用外汇就买了相当一部分美国国债。在这种情况下,国债的承受力不仅是国内的法人和居民,而且有外国的法人和居民,而中国的国债在境外发行不多,大多由国内的法人和居民承受。(3)由于美元是国际货币,美国发行国债能够通过增加供给美元去偿还,中国人民币不是国际货币,没有条件通过印钞票去偿还。(4)在资本市场发达的条件下,国债作为一种金融商品,能够买卖流通,中国现阶段国债不易流通。能否流通,国债的还本付息负担大不一样。能流通,国债的还本付息负担可以在市场上转移、消化。
这四点不同表明:要科学研究而不是简单地数字对比,要考察同一事物不同的运行机制。除了国债余额占GDP的比重外,考察财政的承受力还有两个指标,即债务依存度和偿债率,这两个指标是很现实的。它们表明国债的还本付息能力及与当年财政收支的关系,所以决不能掉以轻心。弄得不好,便借新债,还旧债,由后人承担。我国自1998年来共发行了3600亿长期国债,到2000年底国债余额大约1万亿,约占GDP的12%。这自然增加了国债的依存度,扩大了国债的偿债率。所以必须看到,尽管中国目前国债余额占GDP的比重较低,但当年发行的国债占当年财政支出的比例却高达27%,这一比例大大高于西方国家。现行国债都是由中央财政发行的,如果发行的国债都由中央财政收入来偿还,则不堪负重。现在的问题不仅在于由谁来偿还,偿还能力有多强,还在于国债由国家银行买,银行出的钱拿给财政用,扩大了综合财政赤字。我们这样来讨论问题,是要表明:要强化财政政策的作用,还是强化货币政策的作用,决定于政府的选择。在选择中,要权衡上述三个方面。如果从增强防范风险来看,应选择强化货
币政策的作用;如果从示范作用和带动作用看,应选择强化财政政策的作用。至于承受力问题,在“一个老板,两个钱袋”的情况下,似乎很难找出差别。但从理论上分析,选择货币政策能够赢得较长的时间和较广的空间,通过债权债务转换,增大承受力,而选择财政政策则要受较多的局限。
三、财政货币政策的效应各有侧重点
财政政策的效应能够从多方面去考察,从对经济是不是有刺激作用说,主要考察“挤出效应”;货币政策的效应也能够从多方面去考察,从总体上说,主要考察中央银行的承受力和综合财政赤字。
中国近年在实施积极的财政政策的同时,也增加货币供给量,但不可否认在一定程度上,也产生了“挤出效应”,这种效应表现在民间企业家的投资积极性未调动起来。无论是学术界还是实际部门,多数人达成一个共识,即要使财政政策发挥作用,就必须使财政投资能调动民间企业家投资的积极性。可是现实的状况是这样的积极性未调动或未充分调动起来,原因是民间企业家对经济发展的前景看不清,对政府的政策吃不准,部分人甚至认为扩张的财政政策是政府为了保速度,不得已而为之。在这种理念的支配下,政府积极,民间不积极;上面着急,下面观望;权威人士大声疾呼,老百姓无动于衷。因此,宽松政策的推出有违初衷。在学术界和实际部门曾经讨论过,发行1000亿国债,增大财政投资,会不会产生“挤出效应”的问题。有的媒体组织文章论述说“不存在挤出效应”,论据是发行1000亿国债,国家银行购买后,可以以此转让,可以以此抵押向央行贷款,这样商业银行又能增加1000亿信贷资金来源,增加放款……。其实这样的论据是有点“牛头不对马嘴”。挤出效应指的是会不会因此挫伤民间投资的积极性,减少民间投资,而并非指会不会减少国家银行贷款。财政的钱是国家的,国家银行的钱支配权仍然是国家的。在这种状况下,即使财政多拿点,国家银行少拿点,也无所谓“挤出效应”。现在的问题是财政多拿,国家银行也没少拿,如果以此说不存在挤出效应,是悖理的,因为这不是挤出效应,而是“配套效应”。这种“配套效应”有它的积极作用,但要看到它的消极作用,这种消极作用就在于人们把银行的配套资金看成是财政投资不足的补充。既然是不足的补充,它就具有准财政投资的性质。在一些人的心目中财政投资具有“无偿救济”的性质,如果把银行的配套贷款与财政投资“一视同仁”,则配套资金也具有准无偿性质。这样就很难说银行提供的与财政投资配套的资金能不能收回,什么时候能收回。这应当看作是新增的银行贷款风险。
货币政策是否产生了效应,能够从作用对象的资金构成、作用杠杆机制、作用的时间界限、作用的空间界限等方面去考察。这样的考察采用的是“个别”分析的方法,侧重于结构层面,如果采用“总体”分析的方法,则最终要考察中央银行的承受力和综合财政赤字。一般说来,中央银行的职责是稳定币值,而币值稳不稳定通常是观察是否存在通货膨胀,因而可以说中央银行的承受力,也就是社会公众对通货膨胀的承受力。
影响社会公众对公开通货膨胀承受力的因素有:(1)名义收入的增长程度。在通货膨胀的条件下,给予社会公众更多的货币收入,以弥补他们的支出,能够增强他们对公开的通货膨胀的承受力。(2)利息收入的取得程度。在通货膨胀的条件下,个人或家庭如果选择更多的金融资产生利,则有利于增强承受通货膨胀的能力。(3)相关的资产价格上涨程度。在消费品价格上涨从而通货膨胀的条件下,其他物品和资源的价格可以呈现为三种状态,即或者同步上涨,或者下跌,或者上涨得更多。这样,影响社会公众对通货膨胀的承受力强弱的重要因素,就取决于社会公众持有的资产结构和资产的行为选择。如果持有的资产的价格趋涨,而行为选择又是出售,则会取得更多的回报,从而增强承受力;如果持有的资产的价格趋跌,而行为选择又是购入,则会增大“看好”的预期,也有增强承受力的可能性。
综合财政赤字体现在信贷差额上,影响中央银行信贷差额的因素有:(1)商业银行的再贷款和再贴现。(2)外汇占款。(3)财政透支。
对于第一个因素,中央银行能够吸收商业银行在中央银行的存款来平衡,通常的状况是中央银行对商业银行的贷款大于商业银行在央行的存款,出现贷差。这是因为:(1)基础货币主要来源于央行的贷款,贷款引生出存款后,必须从存款中分离出各种资产,如商业银行要上缴法定存款准备金或购买国债等,这就必然导致存款额度小于贷款额度。(2)财政金库存款虽然由央行管理,但它的运作必须通过商业银行在央行的结算户,引起结算户存款的变动。一般的情况是结算户存款减少,财政金库存款增加。(3)流通中的现金虽然是央行的负债,但它是通过商业银行结算户存款提取出去的,它是商业银行的资产,在必须从结算户存款中提取现金以满足社会对现金需求的情况下,向央行的贷款总是大于存款的。(4)商业银行不可能全部偿还对央行的贷款,因为商业银行必须保持派生存款的能力,如果把央行的贷款全部偿还了,商业银行的结算户存款就没有了。
对于第二个因素,中央银行能够出卖外汇储备来平衡,但在以央行购买外汇进行外汇储备而且外汇储备不能减少只能增加的条件下,由这个因素引起信贷差额也只能是贷差。
对于第三个因素,中央银行就只能发行货币来平衡,因为财政赤字的发生是“先支出、后结算”,也就是说在银行代理财政金库的条件下,财政的日常收付通过银行,不是有多少收入才有多少支出,而是陆陆续续的收,又陆陆续续的支,等到期终结算。如果支大于收,出现赤字,则支出已经发生了,货币已经投放出去了。因此,综合财政赤字增加,央行信贷收支差额扩大,货币发行弥补,是一条既成事实的客观规律。在这条客观规律的作用下,会增大通货膨胀的压力。当然,综合财政赤字扩大了,也可能不多发货币,那就是“借新债,还旧债”,把债权债务关系转移,延续下去,“前人借款,后人负担”。这也许是信用经济的规律,难以避免。因而不必惊慌,也不必怕,问题是“后人”要“争气”,要把经济质量搞上去,否则债务愈累愈重。
四、财政货币政策的效应会被抵消
在中国的改革和发展时期,财政货币政策的作用会被以下主要因素抵消。
(一)被社会公众的预期心理抵消
改革20年来,一般人们都深深体会到,改革开放带来的变化是:经济发展了,物质丰富了,人们逐渐富起来了,生活水平提高了,恐怕很少有人愿意回到那种凭票证买消费品的计划体制时代。但与此同时,人们又感觉到改革改到自己头上了,“大锅饭”的减少,各种补助、福利的取消,增加了自己的负担和压力。加上要“各显神通,各奔前程”,人们不能不致力于货币及其他资产的积累。现阶段,对少部分人来说已经完成了积累过程,这主要是那些发了财的人,包括企业家,但对绝大多数来说,还正在开始,还“处于原始积累阶段”。在这种状况下,相当多的人挣钱是为了“原始积累”。看到在银行的存款中,特别是储蓄存款中,有相当大一部分不是用于消费的收入而是私人的资金,这是对的(公款私存除外),但还不够,还必须看到不论是收入还是资金,其中相当部分是人们的“原始积累”。如果这样的分析是正确的话,那么宽松的财政政策和货币政策对扩大内需能起什么作用、有多大的作用呢?一般说来,广大社会公众希望政府(在广大社会公众心目中,财政的钱自然是政府的钱,而银行是国家办的,银行的钱也是政府的钱)多拿点钱出来,实现他们的“原始积累”,而不主要的是增加消费。要知道财政政策和货币政策,在
发达的市场经济国家是在完成了原始积累阶段后,才提出和运用的。而中国属于发展中国家,搞市场经济对广大老百姓来说尚处于原始积累阶段,怎么会不切实际地希望它们能够发挥像西方国家那样的作用呢。这可谓财政货币政策作用被抵消的阶段论。
(二)被经济体制的因素抵消中国提出建立社会主义市场经济体制后,尽管权威文件明确提出多种经济成分共同发展,但不可否认国有经济成分,不仅占主导地位,而且占垄断地位。以金融领域来说,国有的金融机构(主要是商业银行)的业务(以存贷款计)占了90%以上,非国有的金融机构的业务量只占几个百分点。在这种状况下,可以说政策的主体是政府,政策的客体也是政府,因为国有实际上是政府所有。政策主体与政策客体的同一性,使得政策的约束机制、激励机制“软化”。进一步说这种“软化”的原因是缺乏利益驱动和权利与义务的约束。照理说,财政货币政策作用的对象应当是众多的具有独立的法人资格的市场经济主体,只有在众多的这样的市场经济主体的基础上,财政货币政策的实施才有约束力,才能形成激励机制。可是我国当前的情况是:国有企业还很难说已经真正成为市场经济主体,再加上行政干预、人际关系,因而政策的贯彻就会受到干扰,政策的作用就难以充分发挥。这可谓财政倾向政策作用被抵消的体制论。
(三)被政策运作机制的负作用抵消当前财政货币政策的运作,值得注意的是:财政发国债主要由国有银行买,“银行的钱拿给财政用”;一面扩大财政支出(投资),另一面又着力增加财政收入(增加税收);一面着力增加贷款,另一面又积极吸收储蓄存款;一面要扩大基础货币的供给,另一面基础货币供给的主渠道又狭窄。这种状况形成了“三个转移,一个缩小”,即银行的钱向财政转移,财政支出向财政收入转移;贷款向存款转移;基础货币供给的渠道缩小。首先,银行的钱向财政转移会减少基础货币量的供给,因为财政发债、银行购买,反映在银行资产负债表上,一方面是商业银行在央行的存款减少,另一方面是央行代财政的金库存款增加,这一增一减是减少央行基础货币的供给。其次,财政支出向财政收入转移,抵消了积极财政政策的扩张效应,一些单位收到了财政拨款后又以缴税或补税的方式上缴,形成对财政政策的“逆向运动”。最后,贷款向存款转移似乎是自然的,因为按照“贷款=存款+现金”的公式,在中国现阶段存款主要来源于贷款,问题是贷款转移为储蓄存款,储蓄存款是准货币存款,它越多,商业银行派生的活期存款越少,而派生存款越少,货币乘数的倍数越小。另外,基础货币供给的渠道缩小反映在近年央行基础货币供给渠道的变化上,前两年央行基础货币供给的渠道,主要是外汇占款和对政策性银行的贷款,而且这二者在央行的基础货币供给中占绝大部分。近年由于外贸外汇收入减少,外汇储备增长不快,央行外汇占款增长不多,使得央行难以通过这一渠道扩大基础货币供给;对政策性银行的贷款虽然继续维持常态,但对政策性银行的贷款不能派生存款(从理论上说是如此),这不仅使得基础货币供给量有减少的可能(与预期的目标相比),而且使得央行供给货币的“基础性”有所削弱,因为它不能派生存款。
这“三个转移,一个缩小”总的说来是缩小了财政货币政策的“乘数效应”。要知道财政货币政策的效应需要通过“乘数”扩张实现,如果“乘数效应”缩小,宽松的财政货币政策也难以发挥宽松的作用,这可谓财政货币政策被抵消的运作机制的负效应论。要发挥财政货币政策的效应,必须弱化这些抵消政策作用的因素,这就是要改善社会公众的心理预期,要通过改革形成真正的市场经济主体,要改变和完善运作机制。而这一切都要加大政府行为的力度,加强政策的市场导向和推动市场经济体制的发展和完善。
追问好像这个不是说的是财政和货币政策的关系吧?说的是"现阶段货币政策的选择与评价",谢谢