论公开性是公共财政的重要特征
傅光明
一、公共财政的基本特征——公共性和公开性
公共财政实质上有两个特征，就是公共性和公开性。其中公共性是前提，是根本；而公开性是形式，是规范，是保障。
所谓公共性，就是公共财政是满足公共需要、提供公平的公共产品和服务、以公共权力决策为机制的分配活动。1.满足公共需要是解决市场失灵、弥补市场失效的问题，包括宏观调控、有效配置资源、社会分配不公等。从发达国家来看，不需要具体管理经济事务和干预企业经营，更多的是关注教育、就业、基础设施的完善和创造吸引外来投资的各种环境等公共事务。2.提供公平的公共产品和服务，就是一视同仁地对待所有的经济主体，为他们提供公共产品和服务。3.以公共权力决策为机制，就是公共财政的决策是以议会或纳税人的公众意愿为权力中心，在社会主义制度下，是为了满足最广大人民根本利益，政府和财政就是按照人民的意愿来管理财政。
所谓公开性，就是政府预算、政府收支活动的透明性，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，不仅都必须向议会公开，而且还必须向社会公众公开，都必须接受社会公众、议会和社会舆论的监督。到了现代，西方国家的政府预算，甚至是向全世界公开的。公开透明包括程序公开、过程公开、信息公开，预算执行结果公开。
公共性和公开性是相辅相成的两个方面，构成公共财政的特征。一方面，“公共”财政即“社会公众”的财政。为此，政府是否可以取得收入，能够取得多少收入，以什么方式取得收入，谁必须直接缴纳税款和费用，等等。都必须由社会公众来决定，从根本上都表现为是社会公众在自愿地掏自己的腰包，然后政府安排使用所取得的资金，用于哪些项目和内容，每笔支出的规模有多大，政府支出是否符合纳税人的需要，都必须由纳税人来决定和认可。只有这样，才符合“经济人”的假设，即纳税人的利益和需要，是只有纳税人自己，而不是政府及其官员才能够准确判断的。另一方面，社会公众要能够真正决定和支配政府的收支活动，就必须将政府的收支计划及活动全过程公开。为此，要想社会公众能够真正决定和支配政府的收支，政府预算具有公开性和透明度是必不可少的条件。只有将政府的收入和支出和盘托出，全部呈现于社会公众和议会之前，接受社会公众的议论和监督，议会或人民代表大会才能做出反映民意的决议。
二、公开性是公共财政特征的根据
1.公开性是现代预算制度产生的标志。现代预算制度产生于13-17世纪，当时，英国新兴资产阶级逐渐发展起来，不仅成为社会财富的主要创造者，而且是封建政府财政收入的主要提供者。他们与专制君主贵族展开了斗争。在历史上，议会最先从行政机关获得的权力，是税收和财政方面的权力，正是围绕这些权力才逐渐形成宪政体制。在获得了财政方面的权力后，议会才获得了立法权。有了立法权后才有了人事权和其他权力。议会要求政府把全年的财政收支报告提交议会公开讨论，只有经议会公开讨论后批准之后才能执行。这种财政收支报告由国会审议和批准以至公开，实质就是资产阶级国家预算制度的开始。英国于17世纪编制了第一个预算，到20世纪绝大多数资本主义国家都建立起了预算制度。
现代预算制度的产生源于市场经济的发展和保护公民，自由财富的需要。政府在对财富的强制权力方面具有比较优势，如果没有限制，就对公民的自由和财富造成威胁。因此现代预算制度的一个重要作用就是约束政府。对于政府来说，随心所欲的不受限制的权力也不利于统治者的利益，因此预算制度也是国家与人民达成的一份可以为人民提供保障的协议。促进了私人资本市场的发展，公认的私人资本市场是预算制度产生后建立的（18世纪初）。
2.公开性是现代民主政治的体现。人民有知情权是民主政治的具体体现，也是人民群众当家作主管理国家的必然要求。政府行为所形成的除涉及国家秘密与商业秘密的任何政务信息都属于公众信息，老百姓有权获得、有权知晓，政府有责任和义务向公众发布、让百姓知晓。
相对于纳税人来说，财政资金是“公共性”的，因而必须公开和透明。财政之所以被要求提高公开性和透明度，不只是在管理上以利于加强监督和约束，提高财政运行的效率，更重要的是财政民主化的必然趋势。财政是人民的财政，是纳税人的财政，离开纳税人，财政是不存在的，即不存在与纳税人无关的财政。所谓“取之于民、用之于民”，也就是纳税人交税，政府用纳税人的钱，为纳税人办事。在这里，纳税人即社会公众。政府是受社会公众的委托，出于社会公众的共同利益和长远利益，从社会公众手中集中一部分财力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等等公共产品。既然政府财力是社会公众的——公共资金，而办的事情也是社会公众的——提高公共产品，那么，因此而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解，并监督是否按照社会公众的意愿来安排收支。如果这道理成立的话，那政府财政的公开和透明也就是无须证明的公理。从这个角度来说，公共财政是民主理财的财政，或者说是民主化的财政。因此，建立公共财政，不仅是按照市场经济的要求，实现财政的准确定位，而且要按照财政民主的要求，实现财政的公开和透明。
3.公开性是法治财政的体现。各国的财政公开的法律制度主要反映在宪法、财政管理法和预算法以及有关宪法性文件中。其中公开性和透明性，是预算法的重要原则之一。透明性原则，即除涉及国家安全、国防等特殊领域外，政府应确保财政政策目标制定、财政政策实施和财政账户公布的透明度，通过提供充分的信息，使人民能够对政府的财政管理活动实行有效的监督管理。《美利坚合众国宪法》1787年9月17日制宪会议通过，其中第1条第八款规定：一切公款收支的报告和账目，应经常公布。1791年8月通过的法国宪法第3章第3条规定由部长或经管人签署并证明的各部支出细账，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布之。此等收支状况应按性质加以分别，并应说明各县每年的收支金额。各郡有关法庭、行政机关及其他机关的特别支出亦应公布之。意大利共和国宪法第91条规定：内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告。1946年11月3日公布的日本国宪法第91条规定，内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告。
4.公开性是实现权力监督的重要措施。“权力”按字面解释应是权势和威力，从本质意义上讲，就是行为者或组织按照自己的意志、目的去支配或影响他人行为的能力。由于权力具备了控制其他人（或事物）的功能，可以成为获得利益的手段，因此“权力自身存在着自然腐化的倾向”。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。尽管从本质上说，行政机关的权力是受到人民监督与制约的国家权力，是基于人民的利益而由国家权力机关授予行使的权力，但这种权力仍然受制于其赖以生存的社会物质生活条件，也会产生权力异化现象。在市场经济的条件下，行政权力的行使主体在不同利益的驱动下，极易形成腐败。这种权力腐败的严重性，对国家行政机关的权力必须加以监督、规范，避免行政权力脱羁，侵独国家机体。这就需要在权力行使主体与权力监督主体之间找到相互衔接的联结点，达到权力与制约的相对平衡，这一联结点就是行政公开原则。
财政收入取之于民，当然要用之于民，“用”得合理、合适、合法、高效是广大人民群众对政府及其各部门的基本要求。作为受人民委托而监督政府的人民代表大会制度，则有义务全面地、及时地将财政收支向人民报告，以便人民群众在更广范围、更有效地监督政府的财政行为，这是政府对人民负责的一种姿态，更是人民当家作主的需要。
5.公开性是扩大对外开放的普遍要求。财政政策特别是关税政策、政府补贴政策、支持经济发展的政策等构成对外开放政策的重要内容。公开性和透明性是对外开放的基本要求。透明度是世界贸易组织三个主要目标——贸易自由化、透明度和稳定性之一。世界贸易组织中的透明度原则是指同过境的货物流通有关的基本权利和义务，即当政府实施有关过境货物的法律和规章时，必须予以公布，而且贸易商可以得到人人都可以了解到的这些法律和规章。为了推动各成员国提高财政透明度的工作，国际货币基金组织总结相关经验，发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》。正像IMF所指出的那样，这些“行为准则”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。
三、共财政和财政公开的进展和存在的问题
经济体制改革包括财政体制改革20多年来都取得了重大的进展。1998年12月，全国财政工作会议明确了建立公共财政这一改革目标，财政开始了公共化改革，进行了以政府预算制度改革为中心的全面改革。2001年我国正式加入WTO之后，财政制度的公共化和公开化进程大大加快了速度。特别是部门预算的改革，提高和促进了我国政府预算的公开程度。表现在：政府财力全部纳入预算，开始取消预算外和制度外并使之公开化；预算编制和数据的细化，形成统一的综合预算，提高了透明度，同时政府预算科目的修订和细化，为我国政府预算公开化的形成，作了必要的基础性准备；配套改革措施的实行，强化了政府预算管理，为政府预算的真正公开作了准备；开始提交详细的部门预算数据等。
但是我国财政的整体透明度较低，在财政透明度的任一领域，我国都存在一定差距。存在的问题主要体现在以下几个方面：
1.预算不完整，政府收支没有全部纳入预算。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，至今这还是一个有争议的问题。这么多的收费（基金），为什么要收，是不是履行了法律程序，收上来都干些什么，这些问题对于社会公众来说，是很不清楚的。通过收费这种形式形成的公共资金分散在政府的各个部门，成为各个部门利益的一块“自留地”，查不清，道不明，更无监督可言。政府收入，预算外一块，制度外还有一块，约有一半以上游离于预算之外，不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。
2.以公开为标志的财政法制建设存在差距。《中华人民共和国预算法》明确规定，预算报告必须提前一定时间提交给人大机关予以审议，调整预算需要经过人大审议批准，决算完成后在一定时间内提交给人大机关予以审议。审计机关就预算执行情况和决算进行审查，并向同级人民代表大会报告。这些规定都已经得到了落实。我国已经加入通用数据发布系统（GDDS），基本能够按照最低时限要求发布数据。在内容发布方面，突出的缺陷就是内容过于简单。例如，预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目、以及其完成预算的实际情况，但没有列出前年的有关数据，更没有包容今后两年的预测数据。预算报告没有公布预测收入和支出的依据，即没有公开预测财政收支的经济模型；预算报告简单介绍了政策重点，但缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用进行绩效评估；披露债务指标，但数据不完全，没有包含所有的既有债务；并且对外债和内债采用不同的披露标准。对于或有债务，预算报告既无定量分析，也无定性判断，更没有对财政风险进行定期评估。预算报告也没有对税收支出、准财政活动进行分析、统计和披露。
3.预算内数据过粗。目前我国的各级政府预算，其具体的数据指标均未公诸于报端，仍然是沿用几十年来的方法，只公布几个收支大类的预决算数字，并加以大量的文字说明。这类极为粗放的预算指标，对于人大代表和社会公众，仍然是外行看不懂，内行也不可能看出问题，是缺乏透明度的。或者说，至今为止政府对于人代会公开的，仍然只是政府预算报告，而不是政府预算的全部收支数据指标（除某些特殊的例外）。
4.预算外和制度化财政活动的透明度低于预算外财政活动的透明度。在我国，即使真正公开了政府预算收支指标，问题也远没有真正解决。由于没有包括预算外和制度外的收支数据在内，我国的政府预算仍然是严重缺乏公开性的，因为它们使得大部分的政府收支数据都没有被公布。就我国的现实情况来看，公布预算内数字似乎还容易些，因为我国几十年来一直都有公布国家预算报告的习惯，尽管预算报告中的数据指标过粗过少。而对于预算外来说，本身就没有公布的惯例，再加上预算外又直接涉及地方、部门和单位的既得利益，侵犯其“隐私”，要公布就更不容易了。
制度外仍然存在。至于所谓的“制度外”，由于其本身就存在是否合法的问题，要公布更是无从谈起。因为作为违反制度规定形成的钱款，公布之日，也就是取消之时，甚至还是取缔并追究相关人员责任的问题。因此，在没能取消预算外和制度外范畴的背景下，政府预算是谈不上真正的公开化的。
5.预算的保密制度依然存在，现实透明性大大落后于现实可能性。政府预算的数据应当对社会公众和社会舆论公开的道理，时至今日，也已经获得了广泛的认同与支持，包括财政部门在内也已经试图将其对社会公众公开。然而，由于种种原因，我国政府预算数据至今仍然没有公开，其中一个重要的原因就是，我国的保密制度仍然影响着预算数据的公开。
在保密制度下，目前，封闭、内向的传统仍然渗透在政府管理的各个领域。以部门预算为例，部门预算把各部门、各单位的资金需求预分为基本预算支出和项目预算支出，前者细分为人员支出、公用支出，专项事业费；后者则涵盖了大型购置、大型修缮、大型活动和基本建设项目等。各单位、各部门向财政部门提交的资金申请表，就是详细列支活动、细分资金用途的“明细账”，包含着大量的财政和公共管理信息。在许多国家（或地区），部门预算已经随批准的预算公开发布，而我国却仍把这种报表看做是内部材料和国家机密，不予公开。其实，仅仅公布部门预算的大致结构、持有人结构等信息，发布偿债率、国债负担率等风险指标；
四、加快财政公开性的进程与健全公共财政体制
1.结合深化改革，加快健全公共财政体制。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。按照公开、透明的原则，重建预算制度。政府预算，在形式上看，是政府为了安排当年的收支活动而编制的计划，实质上，政府预算在现代国家制度中，既是政治制度的一个重要组成部分，也是法律制度的一个重要内容，是国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限，立法机构对行政机构的财政行为进行约束与监督的一种政治法律程序。法治化是公共财政管理体制的本质要求，是保证政府收支过程公开、透明的根本措施。在预算管理方式上，抓住部门预算、零基预算、单一国库账户等关键环节，逐步实现预算的公开和透明。
（1）全面推行部门预算。按照部门而不是按经费性质来编制预算，框定这个部门一年内所有的收支活动。预算内容细化，不仅具体到部门，而且具体到项目和下属单位，改变目前资金切块给部门自行分配使用的状况。在财政内部，由一个对口单位统一集中管理若干个部门，而不是若干种经费的预算编制和执行。这样，从制度设计上保证政府收支的透明度能逐渐有所提高。
（2）实行零基预算。零基预算的根本作用在于按财政履行公共职责的需要，重新界定和调整财政活动范围，确定财政收支规模，是矫正“缺位”与“越位”实现归位的初始措施。要认真准确，广泛调研，充分论证，在此基础上实行标准化管理，如人员、经费、补助等都要建立标准化制度，把各个项目的轻重缓急放到桌面上来讨论，使预算编制真正做到合理、科学、有效，为预算的执行打下一个良好的基础。
（3）建立国库单一账户。预算执行的基础是国库管理，国库职能是财政管理职能的重要组成部分。现在国库管理中存在的突出问题是库款入库、拨付过程中截留占压严重，资金流转渠道不畅，无法对财政资金实施监督。应尽快建立国库单一账户，在根本上改变财政资金分散、部分开户混乱、难以监督控制的被动状况。认真清理政府各部门银行账户，将政府财政资金统一集中在一家银行账户上，所有政府财政支出均通过这一账户拨付。在单一账户下设立分类账户，严格基本运行程序，实施对部门支出全程监控，保证财政资金使用规范、合理、安全和高效。
（4）完善政府采购制度。政府采购制度在公共财政管理中具有极为重要的地位。政府采购制度将政府公共支出中的购买性支出以法定的方式、方法和程度置于财政部门的监督之下。降低制度成本，以电子计算机为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购信息网络管理系统。实施政府采购网络化是克服制度成本的一剂良药。以电子计算机为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购信息网络管理系统，便于各级政府，各种采购管理机构、投标者、科研等部门查询、研究决策及运用。财政部门应根据有关制度和办法的规定，定期将采购信息、采购法规、采购文件、采购结果等信息向社会公开。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10％以上，或为财政支出的30％左右。扩大规模的关键是要扩大将各种财政预算内外资金纳入政府采购范围。建立一整套效益评估的体系和方法，对各项投资预算支出进行详细的评估和考核，避免资源配置不合理、盲目建设、重复建设、资金浪费，提高投资支出的经济效益和社会效益。
2.积极推进财政制度创新，加快政府收支数据对社会公众的公开的步伐。（1）应打破传统的保密心理，改革有关的保密制度，为政府收支数据应有的公开提供具体的制度条件；（2）除了某些特殊的数据需要保密之外，政府所有的收支计划数据都应当提交给人代会，政府预算草案和批准了的政府预算，都应当对社会公众公布，接受社会公众的监督；除了某些特殊的数据外，公民个人有权无偿获得政府预算的相关数据；（3）在政府预算的审议批准期间，应当在报刊杂志、广播电视等各种媒体上，公开报道具体的讨论、争议、审查和批准等情况，并相应地形成相应的习惯，使得社会公众能够真正直接参与到政府预算的决策中来，对政府预算的审议和批准形成无形的外部压力，能够有效地影响政府预算的编制与审议过程和结果，使得最后审议批准通过的预算，能够更好地反映社会公众对政府服务的偏好，从根本上确保政府活动的高效性；（4）政府预算的执行、审计、决算的全过程，对于社会公众也都应当是透明的，也都必须置于社会舆论的监督之下。（5）引入绩效预算的编制方法。要借助于倒推计算的方法，从明确政策目标、确定指标体系入手，测算实现政策目标需要的业务量，倒推出人力、物力投入的不同组合，最后计算出最优的资金投入。在预算申请被批复之后，应当发布预算主要内容，方便公众进行监督；引入中期预算框架。预测主要政策在未来三、五年内对财政收支的影响，并予以公布；对税收支出进行评估。对于税收减免政策，应在出台之前评估其对财政收支的影响，评估结果应作为相关决策的重要依据。在难以全面衡量税收支出规模的情况下，应当定期（比如说，5年一次）对税收减免政策进行全面的回顾和评估。（6）完善复式预算。首先，可以考虑增加国有资产经营预算、政策性银行经营预算，并在预算报告中分别报告。对养老金账户来说，评估其财务脆弱性，需要大量的计算和模拟，其结论也具有很大的争议，在近期内难以纳入预算报告。作为一种变通，可以定期对基本养老金账户的可持续性进行全面评估。类似的，也需要定期全面评估大病统筹和合作医疗账户的拖欠情况。（7）对准财政活动进行公开听证。对由政策性机构实施的准财政活动（如经办贴息贷款、发放投资补贴等），应明确执行政策对这些机构自身财务的影响、政府为弥补其损失而拨付的资金数量、资金来源以及弥补方式，并在政策出台前进行公开听证；
3.进一步完善我国人民代表大会制度。首先要特别注重提高人民代表的参政议政能力，只有真正代表广大人民利益并且具有参政议政能力的人民代表，才能更好地去维护社会成员的公共利益，而这样代表的产生必须充分采用民主方式；其次，进一步发挥人民代表大会的监督保障作用，特别是充分发挥对国家各级权力机关的严格监督和依法约束作用，只有这样，才能确保各级政府和各级权力机关充分履行自己的职责，从而为社会提供更多的公共产品。我国应在政府预算的征询期、草案的拟订期、人大的审核及表决期、预算实施的年中期、预算实施的年末期、决算期六个阶段建立法定的公示制度，并建立公众询问和听证制度，让广大人民真正了解并参与政府预算的制定、实施和监督。
4.建立通畅的信息沟通渠道。我国要充分利用现代化的信息手段，进一步拓宽广大人民群众表达意愿的渠道，尽可能公开政府政务方面的信息，接受人民群众的监督。这就要求进一步加快政府职能的转变，强化政府服务于民的意识。当前，特别要改进我国的信访制度，将其与各级政府、各权力机构的公开电话（公开电子信箱）等方式结合起来，改变过去信访单靠坐等来解决问题的方法，而是要建立主动深入基层的经常性制度，认真倾听基层民众的心声，并对已解决的问题进行定期回访，从而在民主与法制尚待健全的今天，为广大人民群众和政府建立起一条比较切实、通畅的信息沟通渠道。
5.坚持依法治国，推进社会主义法治社会建设。加快制定并发布《政府信息公开法》，明确政府发布公共信息的责任，明确公开信息的范围、内容和频率，为财政信息公开提供法律支持；加强各级人大机关对预算及其执行情况的监督、检查。完善其机构，充实其队伍，提高其技能，充分发挥其审查、批准预算和决算、监督预算实施的职能。
考虑修订相关法律法规，增加预算的严肃性。要调整各级人民代表大会的召开时间，调整预算年度的起始时间，使各级政府能够在明确上级政府对本级政府的转移支付额度之后，向同级人民代表大会提交预算报告予以审议；使各级政府能够在新的预算年度开始之前获得被本级人民代表大会批准的预算方案；
完善税务机关考核体系，淡化税收在业绩考核中的作用；鼓励发展税务代理机构；维护纳税人合法权益；多渠道推进“依法征税”。结合部门预算、“收支两条线”改革，逐步使罚没收入、收费收入同部门行政经费和个人福利脱钩，消除执法机构和个人“乱罚款”、“乱收费”的内在激励。完善出口退税指标形成机制，增加退税指标的弹性，逐步向“免、抵、退”征管方式过渡；
深化社会主义市场经济体制改革。要加快推进国有经济改革，在国有企业内部建立起多元化的产权结构，完善公司治理，切断政府干预企业经营的通道；要进一步转变政府职能，清理审批权限和审批项目，政府角色从以管理为主转向以服务为主；要更多依靠价格杠杆调节经济，减少各种指令性任务和摊派；清理地方政府越权减免税、费，甚至零地价“招商引资”等恶性税收竞争行为，维护国家政令统一。
媒体要坚持正确的舆论导向。对暴露出来的问题，媒体要以建设性的态度探加强与国际机构的沟通和协调。
1.《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《人民日报》2004年9月27日
2.吴建依《论行政公开原则》《中国法学》2000年第三期
3.《美国公共预算》托马斯D林奇著《中国财政经济出版社2002年1月第1版》。
4.《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》《人民出版社》2003年10月第1版
5.李岚清《以三个代表重要思想为指导逐步建立公共财政框架》经济科学出版社2000年12月第1版财政部办公厅编
6.张馨《公共财政理论与体制框架构建》《中国财政理论前沿2》社会科学文献出版社2001年6月第1版
7.张馨主持《构建公共财政框架问题研究》经济科学出版社2004年8月第1版
8.孔志锋《中国特色公共财政探索》经济科学出版社2003年4月第1版
9.贾康《中国财经信息资料》2003年第32期《关于公共财政基本特征的认识》
10.傅光明《论公共财政的几个问题》1999年第17期《财政研究资抖》
财政与发展
200502
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