1981年土地改革到1998年土地改革完成之间的土地一轮承包方案？具体的

Question

如题所述

Answer 1

改革开放以来，我国土地管理体制和土地管理制度，相关的法律、法规和主要政策，围绕市场化改革取向，发生了巨大而深刻的变化。本文以土地管理法的制定颁布及两次修改为主线，试图对这一系列变化作出描述和简要分析。
一、国有土地资源管理体制演变

20世纪1978年底，党的十一届三中全会标志着我国走上改革开放之路。在改革开放的初期，我们对国土资源管理的概念尚缺乏认识，也就没有专门、统一管理国土资源的行政机构。伴随着改革开放的进程，经济高增长带来对土地资源的巨大需求，最初表现为对耕地大量占用，农民因收入增加需要建房的宅基地，国家重点建设和乡镇企业发展需要大量的建设用地，外商投资也需要建厂房。当宝贵的耕地被大量占用时，土地资源的稀缺性为我们所初步认识。此时建立从上到下，专门、统一管理全国土地资源的行政机构是必需的。这一过程可分为两个阶段：

阶段一，1979－1986年。国土整治和国土规划工作初受重视，国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》（注1）。

阶段二，1986－2002年。党中央、国务院发出《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，决定1986年组建国家土地管理局。1998年国务院机构改革，土地管理局与地质矿产部合并，组成国土资源部。实现从单一资源管理向综合资源管理的转变。

（一）改革开放初期的土地资源管理

1．国土整治与国土规划工作提上日程。1981年4月2日，中央书记处会议决定国家建委新增国土整治职能。同国家农委相配合，搞好我国的国土整治的工作。国土整治工作包括土地利用，土地开发、综合开发，地区开发，整治环境。这是土地资源开发利用，第一次以国土整治的名义列为国家部委的专项职能。

1981年10月初，国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知。《通知》提出，搞好国土整治，是一项很重大的任务。目前，我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，在开发利用国土资源方面需要做的事情很多，迫切需要加强国土整治工作。希望各地区、各部门密切协作，把这件大事办好。

1984年中央决定将此项职能转国家计委负责。国家计委要求开展国土规划试点工作，并由省、自治区、直辖市计委归口管理。国家计委规定国土规划工作有4项内容：（1）确定本地区自然资源开发规模和经济发展方向。（2）统筹规划区域内水源、能源、交通等重大基础设施的建设。（3）在综合发挥地区优势的基础上，安排好人口、生产和城镇的合理布局。（4）搞好环境保护和环境整治，包括对自然灾害的防治。

限于当时的认识，该项职能转交国家计委后，对国土资源的管理偏重从计划角度进行管理，认为国土规划属于长远规划性质。地区的国土规划是以一定的地域为对象，以资源综合开发的总体布局、环境的综合整治为内容的区域规划，它是国民经济中长期计划的重要前期工作和基础工作。

1985年3月，国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。要求在1985年编制完成《全国国土总体规划纲要》。要提出我国国土整治的若干重大专题治理规划；明确各重点地区的发展方向和重大开发措施。《纲要》以2000年为规划期限，近期可以与 “七五”、“八五”计划衔接。这是我国第一次编制全国国土总体规划纲要。

2．控制占用耕地，保护耕地资源。在改革开放初期，仍然主要采用行政手段控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年初颁布《村镇建房用地管理条例》（注2）。《管理条例》主要为解决农民收入增加后，建房占用耕地的问题。又于5月颁布《国家建设征用土地条例》，《土地条例》主要为解决实行土地承包制后，国家重点建设征用土地与农民承包土地的矛盾。

截至1985年，我国没有专门管理土地资源的政府部门。1982年，五届人大常委会二十三次会议审议通过国务院部委机构改革实施方案。在机构改革方案设计中，没有设立专门管理土地资源开发利用的部门。该项职能仍归属于国家计委。因为缺乏强有力的行政管理机构，滥占耕地资源的现象没有得到有效制止。

（二）设立国家土地管理局统一管理土地资源开发利用

在改革开放的推动下，我国经济发展持续高增长。随之而来的是对土地资源的需求不断增强，继续占用大量的耕地，且力度不断加大。这其中即有合理的需求，也存在乱占滥用耕地现象。为保护有限的耕地资源，强化对土地资源的管理，有必要设立专门、统一的行政管理机构。

1．组建国家土地管理局，统一管理土地资源。1986年3月，中共中央、国务院联合发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》.《通知》要求加强对土地管理，组建国家土地管理局。中央、国务院对国家土地管理局的职能明确规定为：贯彻执行国家关于土地管理的法律、法规和政策；主管全国土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制土地利用总体规划；管理全国的土地征用和划拨工作，负责需要国务院批准的征、拨用地的审查、报批；调查研究，解决土地管理中的重大问题；对各地、各部门的土地利用情况进行检查、监督，并做好协调工作。

《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》奠定我国土地管理的基本原则：集中统一管理全国土地资源的开发、利用，县以上人民政府建立健全土地管理机构，土地资源所有权变更由土地管理部门审批。

在国家土地管理局自1986年成立，至1998年与地质矿产部合并组成国土资源部，在 存续期内，主要抓三件大事，1986年拟定《土地管理法》并经六届人大常委会审议通过。(请作者注意：国家土地管理是1986年6月25日颁布《土地管理法》后成立的)局1988年底，国家土地管理局依据七届人大通过《宪法修正案》，允许依照法律规定转让土地使用权的条款，主持修订《土地管理法》，并经七届人大常委会通过。由此奠定土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用制度的基础。1992年2月，提出并经国务院批准，在全国范围建立基本农田保护制度。

2．国务院机构改革，设立综合性资源管理部门。1993年国务院直属机构改革方案实施。国务院的直属机构由19个调整为13个。国家土地管理局作为直属机构予以保留，基本职能未变。

1998年国务院机构改革，国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局和地质矿产部共同建国土资源部。该部主要职能：土地资源 、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

国土资源部成立至2002年，国土地资源部主要抓两件大事，1998年由国土资源部主持第二次修订《土地管理法》，并经九届人大常委会通过。年底制定《土地管理法实施条例》。2002年制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，进一步完善国有土地有偿使用制度。

从1978年至2002年，以市场化改革取向为主线，我国基本建立起适应社会主义市场经济发展要求的土地资源管理体制，实现从无到有，从专门、单一的资源管理体制到综合性资源管理体制的转变。

二、国有土地资源管理制度的变革

我国土地资源管理制度改革，与土地资源管理体制改革基本同步进行，二者相互联系、相互推动。在阶段划分上，同样可以分为两大阶段。

改革试点阶段，1979年至1987年。深圳进行土地管理制度改革试点，1988年通过《宪法修正案》，允许依法出让土地使用权。

深化改革阶段，1989年至2002年。深化土地管理制度改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的土地管理制度。

（一）土地管理制度改革试点，土地所有权与使用权相分离

在改革开放推动下，经济增长速度加快，外资开始逐步进入境内。为推动经济增长和吸引外资，迫切需要改善投资环境，特别是投资硬环境。其中，建设用地达到标准要求的基本条件是电通、路通、水通、电信通和平整土地。我们面临三大难题，一是财政难以负担满足上述条件所需的巨额投资，二是如何将静态的国有土地资产转为动态的国有土地资本，即首先是如何收回已具备通电、通水、通电话等条件的建设用地的先期投资，其次是如何实现国有土地资产的升值。三是如何控制经济增长对建设用地的巨大需求，如何实现对有限的土地资源达到最优配置目标。

在改革开放初期，限于当时的认识水平，国家主要运用行政手段，试图控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年上半年相继颁布《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》。《管理条例》主要解决在农民收入增加后，大量建房占用耕地的问题；《征用土地条例》主要解决国家重点建设征用土地的问题。这其中隐含着在农村实行土地承包制后，国家征用土地与农民已承包土地的矛盾。《征用土地条例》解决了国家重点建设用地低成本问题，但在制止多占乱占耕地的根本问题上，两个条例基本上没有达到目的。且两条例存续时间也很短，在《土地管理法》于1986年版颁布同时即被废除。两条例难以发挥作用的原因有三：

首先，改革开放极大的释放出潜在的生产力，国家连续提高农产品价格，大幅度增加了农民的收入，也释放出在广大农民中蕴藏的极其巨大、强烈的建房需求。经济高增长也必然带来对土地资源的大量需求。在这种情况下，仅仅依靠行政手段，是无法控制大量占用耕地的问题。

其次，条例本身缺乏可操作性。如《村镇建房用地管理条例》第九条规定，社员建房用地，由县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准。此项规定既宽松，又没有具体的标准，根本无法执行。在用地审批方面也存在类似过于宽松的问题。

再次，条例本身无法可依。当时还没有制定《土地管理法》，一纸行政条例在缺乏法律支持的条件下，往往被行政意志所左右，难以发挥作用。

1986年3月，中共中央、国务院联合发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》。《通知》要求，加强行政管理。凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。各级政府不得擅自下放审批权限，已经下放的，要立即纠正。申请和审批用地，不准化整为零、弄虚作假，不准越权审批。决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。

现在看，《通知》中最重要的内容有三点：一是规定国家土地管理局作为国务院直属机构，这样便于就重要政策性问题直接请示国务院；二是编制全国土地利用总体规划的职能转入土地管理局，计划与行政手段相结合，加强土地管理的权威性；三是要求运用经济手段控制非农业用地。区别土地的不同用途和不同等级，征收不同数量的土地税和土地使用费。这一思想的提出，表明改革开放的决策层已经认识到单纯依靠行政手段无法解决土地资源的优化配置，改革开放必然要触及土地管理制度。这一思想的发展和延伸，将改革引向土地所有权和土地使用权的分离。

同年6月，六届人大常委会16次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》的主要内容：

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制。不得买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。集体所有的土地、全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营。土地的承包经营权受法律保护。

国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。国家建设用地，由土地管理部门划拨。征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上，由国务院批准。征用耕地三亩以上，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。

用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的3－6倍。征用耕地安置补助费，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2－3倍。每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍。

与《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》相比，《土地管理法》的历史进步性主要体现为，制定了统一管理全国土地资源的管理体制、管理制度和保护耕地的两大原则，提出土地所有权和使用权的概念；强化了对土地资源管理的行政手段，要求建立土地调查统计制度，编制土地利用总体规划，复垦土地和收回土地单位的土地使用权等。不足之处是《土地管理法》回避了“运用经济手段控制非农业用地”的思想，形成小小的倒退，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准偏低。这对农民利益的补偿非常不公平。

作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》总结了改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展，这也无可非议。法律、法规不可能超越实践的发展而提前制定，他只能是对已发生事件的认识和总结。

改革开放继续深化，要求土地资源实现市场化配置的压力越来越大。改革开放的实践已经在各地局部突破滞后的法律法规的束缚。1987年11月，经国务院批准，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用权改革试点。

深圳经济特区作为改革试验区，首先进行探索，开始土地管理制度改革试点，并在所有权和使用权分离方面取得突破。1987年12月1日，在深圳市首次进行国有土地使用权拍卖。随着拍卖槌声的响起，一家房地产公司以525万元的价格，拍到8588平方米的国有土地50年的使用权。这次成功的国有土地使用权拍卖，是改革开放以来，对土地管理制度所进行的最重大的改革。土地使用权被从土地所有权中分离出，第一次作为资本要素投入市场。

之所以首先在深圳进行土地管理制度改革试点，是因为行政划拨土地已走入死路，深圳当时基本上无地可批（注3）。深圳市进行的土地管理制度改革试点，解决了上述三大难题。拍卖土地使用权，即表明土地所有权与土地使用权的分离，在所有权不变的前提下，许可土地使用权进入市场。这样，可以收回初始投资，便于投资方继续进行后续开发；静态国有土地资产，通过市场变为动态的国有土地资产，可以保值，更可以溢价升值。通过市场配置资源达到资源配置最优化的目标，还可解决在资源配置中的黑箱操作问题。

此后1988年2月17日，海南建省筹备组颁布《海南土地管理办法》规定，在我国最大的经济特区海南省，实行土地有偿使用制度，即土地使用权可以有偿出让、转让和抵押。允许外国和港澳台公司、企业或者个人参加土地开发、经营、承包等。

在深圳和海南两特区的改革开放实践，都在土地管理制度改革中涉及到土地所有权和土地使用权的分离，以及土地使用权进入市场交易的问题。进一步深化改革所遇到的最大障碍是“宪法障碍”。 修改宪法问题提上日程。

（二）突破“宪法障碍”，深化土地管理制度改革

1．突破宪法障碍，确立国有土地资源有偿使用制度。在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为解决土地管理制度改革的“宪法障碍”，1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，解决了土地管理制度改革中的“宪法障碍”。《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

在土地管理制度改革突破“宪法障碍”后，1988年5月，国务院发布《关于鼓励投资开发海南岛的规定》。《规定》准许在海南省－－我国最大的经济特区内，国家所有的土地实行有偿使用。海南省政府可依法将国家所有土地的使用权有偿出让给投资者，土地使用权出让期限，最长为70年。投资者可依照国家有关规定将取得的土地使用权有偿转让。

随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1986年制定的《土地管理法》必须及时修订。1988年底国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经七届全国人大常委会5次会议审议通过。

与《土地管理法》1986年版本相比，《土地管理法》（修正本）依据宪法，规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。其历史进步性主要体现为，土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。其不足之处是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低，这对农民是不公平的。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。

1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。

Answer 2

　　根据《中华人民共和国土地管理法》的规定

　　第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
　　第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同， 约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
　　在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
　　第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事 种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个 人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
　　农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
　　第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
　　单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
　　当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
　　第十一章　土地承包经营权
　　第一百二十四条　农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
　　农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。
　　第一百二十五条　土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
　　第一百二十六条　耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
　　前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
　　第一百二十七条　土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。
　　县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
　　第一百二十八条　土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
　　第一百二十九条　土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。
　　第一百三十条　承包期内发包人不得调整承包地。
　　因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。
　　第一百三十一条　承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。
　　第一百三十二条　承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。
　　第一百三十三条　通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。
　　第一百三十四条　国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。本回答被提问者采纳