经济欠发达地区城镇管理的新途径
——以江苏省灌南县为例江苏省灌南县位于连云港市的南大门,濒临黄
海,四县交界。县域总面积1041平方公里,人口73
万,其中县城区12万。2003年灌南城区按照“38平方
公里、30万人口”的新城市规划,形成了目前的老城
区、新城区、开发区三位一体、功能分区的新格局。灌
南作为全省14个扶贫县中的重点扶贫县之一,经济基
础比较薄弱,发展相对滞后,是苏北洼地的“锅底”。
城市功能配套不完善,城管经费十分困难,城管执法
难度相当大。对此,灌南县城管局不断探索新形势下
经济欠发达地区城镇管理的新途径,使一个昔日“脏、
乱、差”的苏北小县城迅速提升了形象。去年,灌南
县分别荣获全国最具投资潜力中小城市百强称号和政
府创新、中小城市和谐发展五十强称号。
城管工作面临的主要问题
同许多欠发达地区一样,灌南的城市管理也面临
着基础设施落后、城市空间太小、失业人员太多、市
民文明意识太差、管理体制不顺、城管装备不足等诸
多问题,这些问题同本地区经济社会发展水平紧密相
连,主要集中在“四多”、“五难”上。
“四多”:一是乱停乱放车辆多。从灌南城区来看,
主次干道14条,其中繁华商业区4条,总长不到20公
里,因没有一个固定的停车场,每天在街道两侧停留
的自行车、机动三轮车、人力车达5万多辆次,汽车、
摩托车达1万多辆次,节假日要增加一倍多。二是乱
倒垃圾、抛撒滴漏渣土多。街道两侧有零散型住宅楼、
沿街住家户2800户,加之其他个体经商户,每天产生
近百吨废物。每天沿街乱倒垃圾不少于200起。三是
流动摊点、店外店、占道经营多。由于经济相对滞后,
就业岗位少,摆摊设点自谋职业人员相当多。每条街
道上每天都有30多个流动摊点出现。四是乱贴乱画的
“牛皮癣”多。“牛皮癣”整治难、回潮快。每天均有
上百条“牛皮癣”出现。
“五难”:一是经营业主管理难。城管主要对象是
广大经营业主。在这个群体中,处于弱势的人员较多。
一些经营业主自恃有经济实力、有关系,藐视城管队
员,工作不予配合,还有一些外地客商,把自己作为
政府引进的“上帝”,既不服从管理,违规后又给政府
部门施压。二是齐抓共管形成难。城市管理只有全社
会齐抓共管,各部门密切配合才能搞好。而实质上城
管工作仍然是多头管理,多头执法,有利的事争着管,
无利的事无人管,有麻烦的事推诿扯皮,存在管理空
档,综合部门的协调缺乏必要的手段。三是基础设施
配套难。在城市14条主次干道两侧裸露的地面颇多,
路面破损严重,城区无一座星级公厕,无一座压缩式
垃圾中转站。这些问题引发了乱洒、乱倒、乱停放、乱
张贴等管理中的突出矛盾,让管理者无可奈何。四是
城管处罚兑现难。实施处罚必然涉及到一部分人的利
益,有一部分违章业主对行政处罚软拖硬抗,还辱骂
执法队员,更有甚者,竟无中生有地到政府、纪检监
察等部门诬告执法队员,使执法工作处于两难境地。
五是执法水平提高难。城管执法人员绝大多数是退伍
军人安置,还有的是其他单位调入的,这些人基本上
没有参加过系统的法律、法规培训,很难掌握执法程
序,处于干中学、学中干的状态。
抓好城管采取的相应对策
城市管理是一项复杂的社会系统工程,治本之策
是提高市民的素质,创新工作机制,突破管理瓶颈。作
为经济落后地区,灌南县城管局在认真分析影响城管
根源的同时,有的放矢、对症下药,从创新机制入手,
开拓进取、谋求突破,不断提升城市管理水平。
(一)创新管理载体,营造执法氛围。一是强化
部门协调,实行齐抓共管。由“孤军作战”向“兵团
作战”转变。由政府牵头、领导挂钩,将城管任务按
区域、路段、场所分解落实到部、委、办、局及企事业单位、所在地乡镇政府、社区,分工负责,逐层逐
级地明确目标责任,并建立长效管理机制。近年来,灌
南县政府在城市管理齐抓共管方面共下发了8个红头
文件,每年年初将城管工作纳入各单位全年目标考
核,每月发一期督查简报。二是加强城管法规宣传,增
强市民城管意识。利用电台、电视、简报、标语、广
播、竖警示牌等形式广泛宣传,以提高市民城管意识。
取得群众的理解与支持,化解管与被管之间的矛盾,
使其自觉服从管理。对严重违反城市管理规定和屡教
不改的违法违章者,及时曝光,情节严重的,移交司
法机关处理。先后有12名被管理者因不服从管理,抗
拒、阻碍城管执法而依法被行政拘留,其中6名被逮
捕。三是强化社会监督,转变工作作风。经常邀请执
法对象的代表、社区、相关部门及人大、政协、信访、
纪检、监察等部门代表,召开座谈会,宣传城管工作
思路,介绍城管工作情况,广泛征求意见,虚心听取
建议,改进管理方法,转变工作作风,从而为城管工
作创造了良好的管理平台。
(二)创新环卫机制,激发工作活力。一是在用
人机制上变依赖型为竞争型。近几年,在环卫行业的
改革中,先后有23名正式工待岗、轮岗,2名被辞退。
二是在经营机制上变福利型为经营型。应用市场化运
作的新路子,大力提倡一业为主、多种经营,充分利
用环卫行业优势,解决建设资金问题,对垃圾清扫、清
运、渣土抛洒滴漏等项目进行有偿服务改革,寻求新
的经济增长点,形成“人人有事干,个个把钱赚”的
浓烈创收氛围。三是在作业机制上变供给型为市场
型,打破常规,强力推进环卫工作改革。
1.把城区的14条主干道共计97万平方米的清扫
面积分为9个标段,对道路清扫保洁权进行公开招标
拍卖,以点带面,逐步推广。
2.对城区居民、沿街店面和有偿服务单位的卫生
费用以60万元实行总承包,同时成立渣土管理办公
室,把渣土管理从环卫管理中剥离出来,统一扎口管
理,每年创收10多万元。
3.按照“以事定岗、以岗定薪”的原则,改变分
配方式,每半年开展一次“市民满意的清扫保洁员”和
“红旗路段”评选活动;搞好市场运作,不断增添环卫
基础设施。近年来,通过市场化运作配套设备,增加
环卫硬性投入200多万元,新购置1台吸尘车和两辆
垃圾清运车、四只集装式垃圾斗,建立新公厕,改造
旧公厕,使其达到水冲式标准,对一些主要道路新装
了600只垃圾筒,减少垃圾乱弃现象。
(三)创新城管理念,转变管理模式。一是实行
定路段、定责任、定时间、定人员、定效果的管理。将
任务层层分解、全面铺开,采取全天候“拉网式”不
间断的巡查监控。二是采取集中式管理。每周一次组
织100多人,开展声势浩大的“兵团式作战”,针对“钉
子户”、“难缠户”等有影响的违章户,在摸底调查、说
服教育的基础上,依法办事。三是采取服务式管理。把
文明执法和热情服务寓于管理之中,变单纯的“驱赶
式”管理为“服务式”管理,这样既达到管理效果,又
树立了队伍良好形象。仅今年,就先后无偿制作了手
推式流动摊点车26辆,摊点群5处120多个摊位,广
告信息栏15个,自行车、摩托车停车挡栏1000多米。
既改变了户外摊位乱摆乱放、阻碍交通、影响市容问
题,又解决了600多名下岗职工、弱残人员等弱势群
体的就业问题。四是采取占领式管理。在违章户未出
摊前就提前到位占领阵地,使其无空可钻。五是采取
示范式管理。在主干道上先画好停车线,在人员密集
的地方设置停车栏,人力车统一发证挂牌、统一装修,
机动三轮车、人力车禁止在城区主干道行驶。六是采
取曝光式管理。严格制定了“日巡、周查、月考”制
度,局督察组和各路段长每天都有路段管理情况记录
本,采取记录在案的办法,对违章者记录在案;违章
一次,予以警告,违章两次书面检查保证,违章三次
电视曝光,违章四次依法扣压其违章物品并处罚。七
是采取市场化管理。走市场化运作的路子,以广告位
价抵冲方式,对主次干道整治“牛皮癣”工作实行承
包管理。对承包管理路段,保证人员到位,管理到位,
责任到位,做到及时发现,及时清除。
(四)创新队伍建设,树立城管形象。一是严格
制度整顿作风。对全体城管人员实行军事化、人性化
管理。每年城管队伍都要自觉接受一个月的思想作风
整顿,查找问题,认真整改、建章立制,出台了执法
公示制、错案追究制、禁酒令、文明执法等10多个红
头文件,用良好的形象、优质的服务赢得市民的理解、
支持和配合,用制度规范队员行为,使每个队员都能
爱岗敬业、文明执法、遵纪守法,形成干事创业的良
好风气。二是文明执法树新风。围绕“教育为主、文明执法、严管重罚、强行入轨”的工作方针,要求每
一位队员文明执法、礼貌纠章、以理服人、以法服人、
以情感人,以自己的文明行为和服务态度感化人、教
育人、树形象。三是练好内功强素质。按照“治队先
治人”的要求,结合行风评议、民主测评,深入开展
岗位练兵活动。每年请法制办人员集中授课培训不少
于4次,集中考试不少于2次,从而使灌南城管局从
成立到现在无一例违法执法案件发生。对所有队员实
行末位淘汰制,高标准、严要求,以工作实效来衡量
每个队员,对思想观念落后、工作无实效、业务不精
通、同行不认可,考核得分排到末位的实行一次警告、
二次待岗、三次辞退。五是服务群众树形象。面对城
管信访工作涉及面广、工作量大、矛盾突出、问题处
理难的特点,需要认真受理、文明接待、诚信服务,做
到事事有着落、件件有回音,使每月结案率和满意率
达到100%。
(五)创新融资渠道、提升城市档次。灌南长期
控、管理和引导。合理调整城中村用地布局,加强对
城中村内违法用地、违法建设、违法经营行为的查处,
坚决遏止乱搭乱建行为。同时,努力改善城中村的公
共服务,积极探索对社会、经济、文化形态的改造措
施,为空间形态改造营造良好的政策和舆论氛围,为
远期实现城中村全面改造奠定基础。三是围绕资源节
约和循环利用,对城中村积累的巨大财富实施有效开
发,针对不同的建筑状况采取不同的改造措施,同时
在建设过程中贯彻节能、节水、节材、节地等要求,努
力实现发展绿色经济、循环经济和节约型经济的目
标。四是对于一些改造难度巨大,而对城市规划的实
施影响不大的村庄,通过完善市政设施、打通消防通
道、实施村庄改制等措施,将其纳入城市的统一管理,
消除安全隐患,改善环境卫生和社会治安状况,解决
人们关心的“城中村”问题。
作者单位:山东省胶州市建设局村镇办
戴着扶贫“帽子”,去年的财政收入不到3亿元,是典
型的“吃饭”型财政,城管的投入严重不足,这就需
要创新运作方式,靠市场化运作手段加大城区的基础
设施建设。近年来,采取市场化运作,以广告位抵冲
隔离栏造价、吸纳社会资金参与等方法,先后融资
6000万元,对县城的主次干道的2万多米隔离栏、防
护栏进行了更换,新建25座跨路灯桥、新建雕塑一座,
新添垃圾筒600只、新建公厕3座。还在人民广场、人
民桥以及主次干道两侧安装大型户外广告和轮廓灯
等,实现了“白天见景,晚上见灯”的美化亮化。
资料来源:
www.daixielunwen010.com