东莞城市化进程中面临的突出问题
改革开放以来东莞城市化进程稳步推进，
城市化水平逐步提高，但是东莞在建设现代化城市进程中面临着城市规划欠完善，农村集体产权制度改革滞后，城市化滞后于工业化和各自为政的农村型管理体制四个突出问题。要做到东莞城市协调发展，应统筹兼顾，加大管理力度，加大农村体制改革和创新力度。 改革开放以来，受“离土不离乡”、“进厂不进城”等分散化的农村工业化政策的影响，东莞形成了一种自下型的乡村基层社区集体驱动的城市化道路。加上城乡土地利用混杂交错，农村的户籍、土地、行政等管理体制改革滞后等因素，导致人口与非农产业的空间转移滞后于其产业非农化、城市化滞后于工业化，呈现出“村村像城镇，镇镇像农村”的半城市化状态。 一、东莞城市化进程中面临的四个问题 东莞城市化进程中，面临的问题突出表现在以下四个方面： （一）城市规划欠完善 东莞的城市化发展是一种典型的以镇为基础的相对分散的粗放型发展模式，以城市范围无限制的外延扩展以及空间的无序蔓延为主要特征，在土地利用规划中很难做到整体协调，形成了一种星罗棋布的城镇化群，乡村和城镇区域的边界十分模糊。一方面，农村存在自建物业营利的强烈需求。受农村土地集体所有制的影响，农村工业发展沿袭了农业生产的土地管理制度，乡村各自为政在属地内建设工业厂房，在数量和规模上有不断扩大的趋势，呈现一种“村村点火，乡乡冒烟”的格局，难以实现工业的规模集聚，并导致权属不清诱发纠纷等问题，这对于农村土地的集约使用和农村资产交易市场的健康发展都十分不利，亟待加以规范和引导；另一方面，农村居住建筑以
宅基地为界，建筑体量偏小、建筑布局破碎，土地利用不经济。农民往往建新不弃旧，使得建筑新旧混杂，缺乏规划引导，居住与工业用地混杂，居住环境恶劣，成为典型的“城市里的村庄”。 （二）农村集体产权制度改革滞后在快速城市化进程中，东莞出现的征用农村土地难、农村集体资产经营效益难以持续提高、农村建设密集无序和农民转移就业难等一系列的新“
三农”问题，在很大程度上是由于现有的农村管理体制，特别是农村集体产权制度不能适应快速城市化的要求。 1、农村集体经济组织管理欠规范 一是绝大部分农村集体经济组织采取股份合作制的形式，其中又有相当部分村没有固化股权，股东数量不断调整，引发“外嫁女”等纠纷。股份合作制的股东限于合作组织内的农民，股份不对外转让，制约了资产流动性的提高，妨碍了农村资本跨地区、跨行业的优化组合；二是经济组织的管理人员基本上限于
村两委干部，村干部兼任村企业管理人员，将社会行政事务管理与企业经营管理混为一体，产生严重的政企不分问题。 2、土地征用矛盾凸显 农村集体土地是农村集体资产的重要组成部分，征用大量的农村土地，如何补偿实际上涉及农村集体资产的价值评估和转让收益问题，并引发政府与农民在征地问题上产生了较大的利益矛盾，农民为征地补偿而上访问题仍较严重。特别是国务院实施土地市场秩序整治以来，矛盾更加明显。尽管政府采取了预留农村发展用地、建设农民安居房、帮助农民购买
社会保险等办法间接地对农民进行补偿，但如何合理制订征用农村集体土地补偿标准的问题仍然有待解决。 （三）城市化滞后于工业化进程 外向型经济快速发展使东莞市产业结构和就业结构发生了很大变化，但城市化水平远远低于非农化程度。 1、当地农民向市民转化困难重重 一方面，由于特殊区位的垄断经营等因素，使集体和农民的地租收入大幅度提高。农民不仅获得了很高的现金收入,而且集体积累基金也大大提高了村民的教育、医疗、就业、养老等福利和保障,从而使大量农民靠“坐地收租”为生, 缺乏创业意识，沦为“二世祖”。加上本地农村户口背后的优厚福利和附加值，使得东莞市大量非农从业者依然保留农民身份,有的甚至已经迁往城市,还要求把户口转回来，试图分享集体福利并享受村民待遇，这直接导致东莞市本地人口城市化水平远远低于当地非农化水平；另一方面，由于被动城市化的农村社区在文化观念、社会关系上都保持了原有村落乡土社会的特点,大多数农村劳动力文化水平、职业技能水平偏低,进城就业非常困难，使得这批不存在生存危机、具有传统农民素质而拥有城市居民经济水平的“农村人”缺乏进城动力，更加阻碍了城市化进程。 2、外来工游离于城市主流社会之外 长期以来，户籍制度使得外来工进城落户限制多，门槛高，只能以城市“边缘人”的方式存在，游离在城市主流社会之外。政治上,由于他们的“暂住”身份而无法行使公民的选举与被选举的权利,也因为缺乏纵向流动的渠道而在城市政府的决策层没有这一群体的利益代言人。所以,城市中的医疗、养老、失业等社会保险制度及住房制度、教育制度等方面的利益,均与外来人口无缘,使他们成为城市中无归属的群体和事实上的“二等公民”；经济上,他们同样处于弱势地位。由于外来人口的“暂住”身份而被整体地限制在城市的次属劳动力市场。那些收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场范围限定为当地人口。贫富差距和居住空间上的隔离，使大量外来人口缺乏社会认同感，成为游离于城市主流社会之外的特殊群体。 （四）各自为政的农村型管理体制 通过20多年的快速发展,东莞市产业结构已基本完成非农化结构调整过程,城市型经济已基本形成，但是在行政管理上仍然沿袭乡镇的管理思路。为了吸引外资促进地方经济发展,镇与镇之间的竞争异常激烈。为了推销自己,增强影响力,取得竞争优势,往往只考虑地方利益,各自为政,自成体系,独立地编制总体规划,独立地建设公共服务设施和社会服务设施,导致基础设施建设达不到适度规模, 空间上难以衔接, 功能档次不够,难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会服务化服务体系，既浪费了资金与资源,又影响了整体投资环境，导致城市发展建设的严重滞后和短缺。据调查发现,东莞市各镇为了改善投资环境,竞相提升本区的基础设施与服务水平,即使在同一镇内也难以实现统一协调，“村自为政、组自为政”的现象比较突出。 二、协调东莞城市化发展的对策 以“村改居”为切入点的农村城市化是一项巨大的系统工程，应统筹兼顾，加大管理力度。 （一）建立定位清晰、功能互补的规划体制 结合东莞实施的“四项工程”，建立经济社会发展规划、城市规划和土地规划三者之间定位清晰、功能互补的规划体制。 经济社会发展规划，要强化空间约束功能，为城市规划的编制提供依据。城市规划要按照新一轮总体规划的要求，一方面，进一步完善城市基础设施，以水、电、气、路、港为重点，推进基础设施建设适度超前；另一方面，做好城市容量，城市内部住宅区、工业区、商务区、绿地系统等的功能分区，为土地规划的编制提供依据。对总体规划确定的新的开发区和居住区等，要做好详细规划。 在做好规划建设的基础上，按照现代文明社区的标准加强对旧城、村的改造和“村改居”工作，基本实现农村住宅公寓化改造，推动城镇化进程向纵深发展，使农村成为城市发展的新亮点。大朗、黄江和塘厦镇的林村建设农（居）民公寓住宅区的实践证明，观念的转变是靠利益去驱动的，利益引导得好，农民从担心、观望很快转变为拥护。 (二)加快农村集体产权组织制度改革 首先，政企分开，量化股份，建立公司制度。加快实施农村集体股份合作社股权固化，组建村级集体资产管理公司，作为集体经济运作的主体，独立核算，自负盈亏，村“两委”成员不兼任该公司法定代表人，而是组成监事会监督公司经营运作，村委会和居委会工作职能转移到重点搞好社会管理和社区服务。 其次，加快完善“直选”制度。在短期内，要实现集体资产管理与村“两委”脱钩不太现实，当前能做的主要是完善村民“直选”制度。村民直接选举村民委员会，一方面，大大激发了村民当家作主的意识，加强了对农村集体资产管理的监督，推动了农村管理的民主化进程；另一方面，“三年一届” 容易导致村委会的短期行为，给社会稳定和农村集体资产的长期收益增加了较多的不确定因素，甚至可能给黑恶势力、宗族势力带来“寻租”行为。建议采取如下措施：一是通过国家或省级人大立法，将每届村委会的任期延长至5年，与镇级政府的任期一致。二是加快推行村务公开，对集体资产经营情况进一步细化，以增加村民对村委会班子工作绩效的了解。三是对村委会参选资格要加以适当限制。通过采取上述措施，为农村集体产权制度的改革营造较为稳定的环境，促使农村集体资产获得更加长期稳定的收益。 (三)实行土地开发权的市场化配置 现行的农民集体土地所有制不仅不利于土地的集约化经营,同时也因为土地收益分配制度而阻碍了城市化进程。因此必须对现行的土地制度进行改革。 首先，用土地开发权的市场化配置来替代目前的行政配置,促进产业的空间集聚和基本农田的保护。借鉴开发权可转移理论,将开发权从一束权力中分开,并允许通过市场机制将土地开发权从甲地(资源丰富、但开发条件差)的土地持有者转移给乙地的土地开发者(开发条件好、但受规划限制)。这样,甲地的土地所有者获得了补偿金,乙地的土地开发商可以增加原土地的开发密度,增加规模经济效益。这种做法既能使甲地的耕地受到保护,又促使了土地开发在乙地的集聚,却不需支付费用,收到了“三赢”效果。 其次，加快引导农村集体建设用地的流转和集聚。东莞土地征用和建立流转制度所涉及最大的难题，在于如何合理确定农村集体土地的价值，从而为补偿标准和流转价格的制订提供理论依据。与城镇国有土地相比，农村集体土地在产权上并不完全，农村集体土地与国有土地暂时还不应“同地、同价、同权”，如果任由征地补偿价格攀升至城镇土地的市场价格，将对城市化的推进构成巨大的阻力，对地区发展和村民自身长远利益也是不利的。改革的切入点是应该尽快相对统一征地补偿和集体土地流转价格的标准，尽量避免政府、农民和用地企业在征地和土地交易过程中过多地进行讨价还价并引发矛盾磨擦。在操作上，可由国土部门进行统一评估，按区域经济发展水平不同划分片区，综合考虑周边城镇土地价格、农作物产值和基础设施投入等多项因素，制订农用地和集体建设用地的基准地价体系。不论是公益性项目征地还是经营性项目的征地补偿，都应采用同一的基准地价体系，但可在征地补偿的方法上，采取预留村级发展用地、补偿款和预留用地入股等补充性方法，让农村集体经济在新增用地项目上保留一定比例的土地或股份。此外，还要积极引导农村集体建设用地的集聚，在建设工商业集聚区时，应该考虑尽量将周边农村零散的建设用地通过置换等方式集聚在一起，既减少征地工作，又有利于统筹平衡各级政府和各村之间的利益关系，相关的用地审批工作应加快制订专门的政策规范。农村自行利用集体用地进行违法建设和交易有着强烈的利益动机，政府如果不能及时作出引导，社会资源的浪费将会相当严重。 （四）改革户籍管理制度 “外来人口城市化”缓慢，表面上是由于户籍制度的阻碍，深层次的原因是户籍制度背后的社保、医疗、教育，以及城市基础设施等方面的城乡分割体制。从城市政府看，人口增加意味着公共服务支出增加，城市财政负担加重，所以不愿意接纳外来工转为市民。对东莞市来说,改革户籍制度就是要逐步削弱户籍制度的身份定位功能,逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附带的一系列并不合理的社会福利,逐步实现社区居住人口的主体平等,为此政府应该采取个体排他而不是集体排他的策略,通过一定的考核机制,使那些达到了一定知识、技能要求的流动人口享受到城市职工的待遇,这不仅符合社会公平原则,也会有利于外来人口整体素质的提高,从而促使城市人口与社会协调发展。