非税收入的历史演变
(一)预算外资金。非税收入作为一种
财政收入形式，早在
新中国成立初期就已经存在，但以预算外资金的存在方式区别于预算资金。
概括来讲，视为预算外资金的非税收入，主要经历了以下几个阶段：第一，1950-1957年，预算外资金初步形成。这与当时放权的尝试相联系。第二，1958-1977年，预算外资金“U”型发展。这与当时先放后收的体制变化联系在一起。第三，1978-1993年，预算外资金迅速膨胀。
改革开放，对企业放权、对部门放权、对地方放权全面展开，各自掌控的预算外资金也快速扩大，分配无序化显现。为了加强预算外资金管理，进一步健全预算外资金的管理制度，1986年4月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》，明确界定了预算外资金概念、范畴，管理模式及使用原则。但其效果不明显，预算外资金仍然快速扩张，并由此带来了种种腐败问题。第四，1993年至今，预算外资金管理不断强化，逐步并最终全部纳入预算管理。1993年
中共中央办公厅、国务院办公厅转发了
财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，将83项行政收费项目纳入财政预算。1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条线”管理。2001年年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，从2002年起选择部分单位做深化“收支两条线”改革试点。此后，国家深化了以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革。2010年6月，根据
全国人大有关要求，财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。自此，预算外资金逐步退出历史舞台。
(二)非税收入。非税收入是指一类财政收入，与税收收入这类传统收入形式并存。这个概念是在预算外资金管理过程中形成的，是对财政收入形式的一种新分类，揭示出预算外资金的实质内容。
非税收入的形成经历了以下几个阶段：
第一阶段，提出概念。我国最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)文件中，这是第一次提出并使用这个概念。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》也提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”。
第二阶段，做出范围界定。2003年5月财政部、国家
发改委会、
监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)第一次对“非税收入”范围做了界定，即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于
政府非税收入。”这表明对非税收入的认识开始从预算外资金转向财政收入形式。
第三阶段，以“非税收入”正式发文。2004年7月，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，进一步明确政府非税收入管理包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等，并强调
社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。这说明，非税收入作为一种财政收入形式正式登上我国的历史舞台。
(三)从“三乱”到一种财政收入形式。各地方政府和部门都有强烈的财力动机，总是希望自己掌控的资金规模越大越好。除了尽力争取
转移支付和财政拨款之外，在相当长一个时期内，各地方和部门还通过各种收费来扩大自身财力，乱增加收费项目、提高收费标准；乱罚款，甚至乱设关卡、乱找名目收费；乱集资、摊派等“三乱”现象屡禁不止，严重影响了正常的经济社会秩序。面对乱收费、乱罚款、乱摊派这种状况，曾经提出了“费改税”的治理思路。但这个思路也一度出现认识上的偏差，认为只有税是“好的”，不是税都是“坏的”，以至于有人提出，要取消所有的收费，以根治“三乱”。这显然是混淆了财政收入形式与财政收入管理中存在的问题，通过取消一种财政收入形式来解决该种财政收入管理中存在的问题，无疑是倒掉脏水时连小孩也一块倒掉了。
在后来的实践中渐渐认识到，收费等非税收入本身并不等于“三乱”，是长期来对非税收入这种财政收入形式缺乏认识，从而导致管理失控所致。提出并使用政府非税收入概念，不只是深化了对财政收入形式分类的认识，更重要的是修正了我们长期以来仅从资金管理方式角度来观察财政运行的理财思想。非税收入的提出，使理财彻底跳出了预算内管理和预算外管理的框框，转而可以从收入取得方式的角度对政府财力结构进行新的分析，并探讨税收收入和非税收入)的经济
社会关系、功能作用以及如何管理等一系列问题。应当说，非税收入的概念不是凭空产生的，是对我国当代财政实践的总结提炼，是对政府收入机制认识的深化，也是政府理财方式的进步。不言而喻，这也有助于从根本上消除公共分配领域的“三乱”现象。
(四)作为一类财政收入，非税收入管理走向规范化。2001年4月，全国财政综合工作会议在浙江召开，时任财政部副部长
楼继伟在会上就明确指出，当前预算外资金管理已经难以适应公共财政体制的要求，要创造条件，淡化预算外资金概念，实行全口径预算管理。自此，全国各地纷纷开始探索新形势下加强行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理的新途径，并积累了许多好的做法和经验。2004年7月，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，明确指出非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强非税收入管理是
市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求，并从明确范围、实施分类管理、完善分成管理政策、深化收缴管理改革、加强票据管理、强化预算管理、健全监督检查机制和加快法制建设步伐等方面对如何规范非税收入管理提出了明确要求，指明了进一步规范管理的方向，从而标志着非税收入走上规范化管理轨道。至去年，所有非税收入全部纳入预算管理，预算外资金变为历史，非税收入等于预算外的观念也一同成为历史的记忆。