食品药品监管体制改革何时休

Question

如题所述

Answer 1

食品药品监管体制改革何时休
食药监改革，可谓近年从中央到地方最为关注的行政体制改革之一。自1998年启动的新中国成立以来最大的一次行政体制改革，原国家经贸委下属的国家医药管理局，合并卫生部的药政司，再吸收国家中医药管理局的部分机构，成立了国家药监局开始。17年经历4次改革，每届人代会都涉及。
这次改革，国家药监局实行省以下垂直管理，目的是打破地方保护，形成全国统一监管，取得了一定成效。需要补充的是，其时的国家药监局尚未负责食品安全。本轮改革最彻底，也最迅速，从上自下都形成了统一权威的药监局。
2003年启动的机构改革方案，国家药监局加挂“食品”二字，变身为国家食品药品监督管理局，是国务院直属单位。值得注意的是国家食品药品监督管理局虽加了“食品”两字，但是这次只负责协调卫生、质监、工商及农业的食品监管，并不具体参与食品监管。
2007年，因国家食药监局首任局长原局长郑筱萸案及前后一系列的药害事件，在2008年3月的大部制改革中，国家药监局被划入卫生部，成为卫生部管理的国家局。
这次改革带来的重要影响是，当年11月，国务院办公厅发文，取消了推行八年之久的食品药品垂直监管体系，调整为属地分级管理负责，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。这次改革各地五花八门，有取消药监局并入卫生局的，有单立的，时间开始拖得比较长，直到2012年有些地方也没有改，仍然垂管，而一些地方已经在开始探索“市场监管局等三局合一”模式了。
2008年发生的三鹿奶粉三聚氰胺事件，则酝酿成全国性的食品安全危机，其后续影响是2009年2月，几易其稿的《食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制。在当时的一些业内人士看来，出台《食品安全法》是领导层希望通过更为严厉的法律以缓解食品安全问题，但是形势并未得到彻底扭转。
此后，食药监管走上集中权力之路，2010年国务院发文宣布，成立食品安全监管总协调机构，名为国务院食安委，下设办公室，正部级，具体承担日常工作。但是这次改革基层就更乱了，如北京市餐饮监管并没有划入食药监部门，湖南长沙市也是如此。
此后，中国仍频发食品、药品安全事故，食品这一烫手山芋各部门之间互相推诿。一些专家认为原因在于中国食品安全监管机制不合理，即多部门、多环节管理的“5+1”模式，参与监管的主要涉及6个部门：农业部负责农产品的种植，质检总局负责生产环节，工商总局负责流通环节，而食药监局负责消费环节，卫生部则管标准制定和风险评估。还有诸如商务负责酒类监管，盐业负责盐务管理，国务院食安办负责综合协调。
“分段监管造成的结果是责任界定模糊不清，导致在一些领域需要真正负责任时却相互推诿。”来自食药监系统的一位资深人士透露。
2013年的一次行政体制改革，国家食药监局从卫生部门划出，升格为国家食药监总局，从副部级升为正部级，是国务院直属部级机构。
这次调整，质检总局的生产环节监管、工商总局的流通环节监管职责被整合进食药监总局，上述两局相应的监督队伍和检验检测机构也随之划转食药监总局。重新回到三局分段管理前由卫生部门下属的防疫站监管食品卫生的模式，十五年改革一切回到原点，我有幸全部经历。调整后，国内具体涉及食品安全的主要部门是：农业部、卫计委和食药监总局，监管权力变得更为集中统一。当然这次食安法仍没有将盐务纳入监管。
值得一提的是，自1998年以来的四轮食药监体制改革，均是自上而下的运行轨迹，国家层面最先启动，接着是省级，再到市、县。每轮改革五年一次，往往上一轮的举措在一些基层还未完全实施到位，下一轮改革在上层又已开始。
“1998年国家药监局组建以来，食药监管始终在改革，也始终有反复，而改革中的反复，对监管影响比较大。”这轮改革全国变得更加“异彩纷呈”，突出的是县级“三合一”、“二合一”“五合一”等综合执法改革，这种改革一定程度上削弱了食品药品监管能力。2016年2月，国家食药监总局局长毕井泉曾介绍：“全国有30个省、自治区和直辖市，70%的市和30%的县整合了食品和药品监管职能，成立了独立的食品药品监管机构。”这意味着，有30%的市和70%的县未成立独立的食品药品监管机构，而合并在市场监管部门中。
目前，我国基层食品药品监管机构改革主要是在县一级食品药品、工商、质监部门进行整合，组建市场监管局（或市场和质量监管局），并在乡镇（街道）建立了市场监管所，或独立设置食品药品监管所。但中央、省、市三级机构设置仍然是食品药品监管、工商、质监三个部门分设，这带来了两方面问题：一是基层食品药品监管人员不足，食品药品监管力量被削弱。当前，全国各地在精简行政部门数量时，对县一级食品药品、工商、质监部门进行简单的“三合一”。食品药品监管系统的人员编制并未加强，个别地区还限制用编，造成基层“有编缺人”，人员整体力量不足。另一方面，基层监管人员结构不合理，尤其缺乏食品药品专业人员，即使有专业人员，也没有任何监管经验。在食品药品监管时，出现“不敢进门，进门不开嘴”现象，造成一定程度的监管缺位。二是争抢监管资源，互相挤压。“三合一”改革后，县级市场监管局上头有三个“婆婆”管理。三个部门三套执法程序、三类执法文书、执法主体、执法证件、执法服装、投诉举报系统亟待整合。四是食品监管最复杂、追责最严，“三合一”后，很多人都不愿参与食品监管中，能躲就躲，怕麻烦，药品稍好一些。县级市场监管局中的食药监、工商和质监争抢基层监管所资源现象严重，有的基层市场监管所食品药品监管工作受到严重挤压。更为严重的是县级食品药品监管工作也受到严重挤压，食品监管出现“三无”现象：无人员、无技术、无装备。
2016年3月，湖南省食药监局副局长李赤群在全国两会期间曾表示：“2008年国务院决定取消食品药品监管机构省以下垂直管理后，地方保护主义出现反弹，又因监管队伍入口把关不严，专业化水平从70%直降至50%左右，本轮改革一些综合设置市场监管机构的地方降幅更大，监管效能大打折扣。”“三局合一”这一做法表面上增加了人力、财力等监管资源，实际监管能力并未提升。尤其是专业监管被综合执法冲淡后，各地食品药品监管业务量持续下降，部分地区专业化水平基本可以忽略不计。国家行政学院副教授胡颖廉统计了近年全国查处食品药品案件数量，发现2012年为40万件，2013年机构改革后为38.7万件，2014年降至34万件，2015年进一步降至33万件，这显然与问题导向的监管理念相去甚远。案件数量的下降并非食品药品更加让人们放心了，而目前突出的问题是，人们越来越对食品药品安全不满意了。近期的山东非法经营3.2亿元疫苗案和上海1.7万罐假冒奶粉案，让百姓感觉“无法安生”。
频繁的改革，没有章法的改革，让食品药品监管队伍“无法安生”，人员流失、资料流失、设施设备流失，人心涣散。监管体制是食品安全战略的载体，要真正释放体制改革红利，必须严格按照中央既定精神独立设置食药监管机构。因此建议综合设置市场监管机构的地方，要进一步收缩一般市场秩序管理职能，根据国务院要求将食品安全作为综合执法首要职责。应当秉持“最小折腾，最大完善”的原则，将各地市场监督管理局统一剥离出食品药品监督管理局，哪怕是像畜牧兽医水产局一样农业局管理的二级局也好，实现简政放权和加强监管的有机结合。健全从中央到地方直至基层的食品安全监管机构，实现职能统一、机构统一，维护食品安全监管工作的专业性和系统性。强化地方政府对食品安全负总责的责任体系，发挥其统筹协调作用，明确食安委各成员单位职责分工，调动农业、卫生、公安等部门食品安全工作积极性。同时鼓励有条件的地方学习环保部门经验，试点食品药品监管省以下监督抽检垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决抽检工作专业性强、技术性高特点，又强化地方负总责，打破市场分割和地方保护问题。