一、检察机关监督行政执法存在的问题
1、行政执法监督立法存在缺失和空白:
现有的法律只是笼统地规定检察机关是法律监督机关,未对行政执法监督作出专门的规定,缺乏应有的刚性和可操作性,因此行政执法监督较之侦查监督、立案监督等司法诉讼监督显得更薄弱。由于现行法律对于检察机关行政执法监督的范围、内容、方式方法等界定不清或没有界定,因此造成监督上的许多盲点和空白。即使有法可依的监督,由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定,致使监督刚性不足、措施乏力,只能陷入无可奈何的尴尬境地。
2、行政执法部门接受监督的意识不强
因行政权具有强制性的特点,行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识。更有被监督者往往从自身利益出发,以种种理由和方式对行政执法监督说“不”。一是认为检察机关执法监督不必要,没用处,对检察机关的监督意见和建议不以为然,或者推诿拖延执行;二是认为检察机关执法监督是“找岔子”、“乱挑刺”,与自己过不去,对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行。类似的问题很多,从以上两点已足见行政执法监督之艰难。
3、检察机关对行政执法的监督不力
一是作为监督者的检察机关受到本身体制的限制,对于行政执法监督,检察机关一直勉为其难。在现行检察机关双层领导体制下,检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系,设在行政辖区内的检察机关,实际上成为“地方检察机关”,处于当地政府下属的一个执法部门的地位。二是检察机关的现状导致监督不力。检察机关是国家的法律监督机关,对检察机关人员素质和工作环境要求较高。但目前检察机关人员少、任务重、办案条件差,顾此失彼,难以为继,导致检察机关对行政执法监督工作流于形式。三是由检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制有“一头热”之嫌,衔接的各项措施难以真正落实到位。检察机关虽然在我国国家机构中处于“一府两院”的崇高地位,但由于国情特殊,实际地位则并不然,对行政权力的影响力和约束力极为有限,影响了监督职能作用的发挥。
二、健全行政执法监督机制的建议
1、保障行政执法机关与检察机关的信息共享
通过新闻媒体广泛宣传,引导人民群众积极参与到监督中来,激发人民群众的举报热情。检察机关要充分发挥法律监督职能,主动把监督关口前移,完善监督方式,在监督中发现问题要及时采取有效措施以防患于未然;在监督中严查行政执法中以权谋私、徇私枉法等涉嫌犯罪现象,做到打防并举,标本兼治;检察机关要主动与行政执法机关、公安机关保持经常性的工作联系,建立起完善的信息共享机制,以保证能够及时了解和掌握经济犯罪案件的查处情况。要建立起科学的工作管理机制,畅通监督渠道。
2、明确行政执法与刑事执法证据衔接
在刑事诉讼中,行政执法机关移送刑事案件的过程,以及司法机关向行政机关调取其在行政执法过程中收集的证据的过程,司法机关对向行政机关收集、调取的证据,经审查认为具有客观性、真实性、关联性,即可转化为刑事证据使用。这是符合刑事诉讼法关于刑事证据规则的。因此,行政执法机关收集的证据材料,依法移交司法机关或经司法机关调取的,只要经司法机关查证属实,应当作为刑事证据使用。
3、探索完善行政执法监督制度
(1)完善侦监、民行、自侦部门共同参与联席会议制度。目前的联席会议仅由侦监部门参加,民行、自侦等部门共同参与能够提高联席会议制度的有效性,及时处理在以罚代刑背后的渎职犯罪,并能够提高预防工作的针对性。这样“有利于打击犯罪,实现刑法的社会防卫功能”。检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度,防止公安机关以罚代刑。
(2)完善检察机关对行政执法监督的主动性制度。检察机关的法律监督是外部监督,所以对行政行为的过程不能够加以干涉,只能调取案卷。同时,如果行政执法机关对案件的处理仅涉及到合理性问题,而没有违法,检察机关不能启动移送监督程序。根据这一原则,法律法规应当赋予检察机关对行政机关案件处理结果的调查权、对不移送理由的质询权和对违法不送的检察建议权三个基本部分。这种调查权是监督权本身的组成部分,是与监督权同时存在的。检察机关具体的调查措施,如案卷调查权能够确保检察机关能够及时了解执法机关是否掌握了犯罪线索。
(3)完善拒不移交刑事案件的责任追究制度。检察机关认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索,通知行政执法机关移交的,行政执法机关必须移交;拒不移交的,可以追究有关责任人员的法律责任。同时,对于检察机关通知行政执法机关移交的刑事犯罪线索,公安机关应当立案侦查。公安机关不予立案或者立案以后予以拖延,不履行侦查职责的,检察机关可以自行侦查。行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的,或对公安机关不予立案的决定有异议,应当建议检察机关进行立案监督等,否则也应承担相应的责任。
(4)完善案件查处的提前介入制度。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件,在相关职能部门调查处理的同时,要及时通知检察机关介入调查,防止证据灭失,并对其中的渎职犯罪有权进行调查。明确规定案件线索移送制度。各部门发现的涉及到可能犯罪线索必须在规定的时间移送检察机关备案,并对案件的处理情况向移送机关通报和反馈。充分运用信息共享权、检察建议权、对公安机关的提前介入和引导侦查制度、探索新的监督形式。
(5)完善法律体系不断健全的制度。虽然我国《行政处罚法》第22条明确规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”刑事诉讼法也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度,但没有涉及到对其他行政执法机关案件移送的监督。有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定,而实践中移送的随意性却很大,为了更好地协调移送中行政机关与司法机关的关系,坚持刑事优先原则,应该将移送程序法定化,比如移送的具体条件是什么,如何移送,以及移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的规定,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。
4、加强素质建设,提高法律监督能力
检察机关作为法律监督机关,能否在建设社会主义市场经济的中发挥作用,关键在队伍。检察队伍素质高,法律监督能力强,水平高,检察机关的法律监督作用就能体现出来,否则,就不能实现其历史使命。因此,加强检察队伍建设,提高法律监督能力水平,显得尤其重要。一是要提高检察队伍的政治素质。坚持“立检为公,执法为民”,增强检察干警的大局意识、责任意识、忧患意识。要通过加强教育管理、完善程序制度、强化监督制约、严格责任追究等措施,使干警自觉恪守职业道德和检察纪律,永远忠实于事实,忠实于法律,忠于党和人民的利益。二是要提高检察干警的业务素质。检察业务涉及知识领域多,技能要求高,法律法规专业强。因此,要引导干警认真学习各方面知识,加强知识储备,以满足法律监督工作之需。要积极开展岗位练兵和技能培训,总结经验教训,探索工作规律,加强理论研究,使每名干警都成为法律监督工作的行家里手。