申论热点：官员问责制度
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。
有权必有责，这是规范权力运行的前提。没有问责机制为后盾，权力必然恣意妄为。自“依法治国”的方略确立以来，从中央到地方虽不乏问责官员的个案披露，但已知的问责，多与重大公共安全事故或群体性事件相关联。依制度而为的问责，理想的图景应该是，只要出现应予追究责任的事项，问责就主动而来。《暂行规定》将问责的对象定位于“党政领导干部”，正表明了高层意欲真正实现权责一致的决心。
从问责制的实践来看，《暂行规定》在“党政问责全覆盖”上确是一大突破。在中国的政治常识里，党的领导干部同样手握公权力，地方的党委书记通常还被称为“一把手”、“班长”等等。但在瓮安事件的问责之前，一些重大安全事故或群体性事件中，被问责的常常是行政领导，而党委主要领导则往往隐身于责任之后。2008年的贵州瓮安事件平息后，其时的县委书记与县长一同被免职。这一党政官员“捆绑式”问责释放出一个信号，问责的关键在于实现权责罚的一致，任何有权无责或有责无权的潜规则均应打破。新出台的《暂行规定》无疑有助于校正以往一些地方在问责实践中所出现的权责不均衡。
出台《暂行规定》的另一重意义在于，它从程序上完善了对领导干部的责任追究。更高领导的震怒，常常不具有确定性。舆论监督或民意喧嚣也并非问责的前置条件。看问责制是否日常化，更应看那些没被舆论所关注的权力乱作为或权力不作为是否及时进入了问责程序。若没有制度化的问责，“责任”对权力的震慑力就会大打折扣。那些被问责的官员也会满腹抱怨，“为什么受伤的只是我?”更多躲过了问责的官员也将难以从作为个案的官员问责中吸取教训。
然而在“谁来问责”这一关键问题上，公众能够期盼的首先仍然是公共权柄的执掌者。在官员系统内，由更高层级的官员对具体的责任人进行问责，成本最小，效果最好，也最值得鼓励。《暂行规定》本身属于官员系统内的制度化成果，它包含的正是党纪问责和行政问责。通过这种系统内的自我清理、自我净化来维持官员系统的公信力，既可以防范官员一错再错，又可以节约司法资源和社会资源。
但另一方面，公权力又并非值得如此信赖，问责制的理论基础正在于对权力的不信任。若领导干部人人都是道德完人，那么权力乱作为或权力不作为也就不会发生了。既然权力被滥用是现实的存在，我们理应认识到，执掌《暂行规定》来问责其他官员的官员，也可能滥用自己的权力。要真正实现“有责必究”，还得开放权力体系，引入司法权和公民权来监督制度的执行。尤其要警惕某些官员将党政问责凌驾于司法问责之上———责任机制是一个完整的体系，既包括党内的纪律问责，又包括行政体系内的行政问责，还包括司法问责与民主问责。这些种类不同的问责形式并不是相互排斥的关系，而是相辅相成，共同作用于责任人。在这个“依法治国”的时代，一定要看到，司法问责才是第一位的。不同问责之间的衔接机制是否运行良好，也将在一定程度上考验《暂行规定》的最终效果。 对于那些不构成司法责任，而仅构成党纪责任或行政责任的问责，还需要民众的监督来防止问责权的不作为。应问责而未被问责，对于负有实施问责职能的责任人，也必须有责任机制相伴随。从权力的源头控制、约束权力的乱用、滥用或不用，只有依赖于权利。以往的问责，我们更多注重了“以上级权力制约下级权力”，而问责的核心要义更在于“以公民权利制约公共权力”。只要是权力，不管是哪个级别，都有腐败的可能。唯有公民权利，是毋庸担心其腐败的权力本身就来源于公民权利的让渡，权力理应接受权利的监督，权力也理应接受权利的问责。
审计问责体制改革建议是：
第一，搞好对领导干部的经济责任审计。在法制社会中任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官员也不能例外，政府官员的职责就在于保障公众利益和基本权利，那么如果官员没有行使好这种权利甚至利用这种权利为自己谋私利，那么此时审计机构等审查监督机关应对其进行查处并使官员接受公众的问责。众所周知，腐败问题是长期以来困扰我国的一个重大经济问题，采取经济责任审计将审计机构作为政府依法行政的坚强后盾，它所查处的问题将作为被审单位违法，违纪的重要证据，也是贪污腐败分子的有力罪证。经济责任审计将会使领导干部贪污被查处的可能性加大，而且由政府来开展经济责任审计的优势在于他的强制性，可以在被审单位毫无准备的情况下进行突击审计，有利于查处问题；对领导干部进行经济责任审计将改变现行审计只对事不对人的局限，有利于加强领导干部的责任心。
第二，加强与司法、公安等部门的合作，落实对审计问题的处罚。"审计风暴"虽刮出了很多问题，但在问题的解决上还不够彻底和严厉，很多时候审计机构只能建议被审单位整改，例如对于被审单位的预算外资金的非法使用情况，被审单位一般的整改措施将非法资金纳入合法化渠道，这样久而久之会使被审单位有恃无恐，因为查出的问题只要进行整改就行，而不会受到其他的法律惩罚。为了更好地加强对审计问题的处罚力度，审计机构应加强与司法、公安等部门的合作，对于审计出的违法、违纪、经济犯罪等行为，审计机构应移交其他相关部门并及时与这些部门沟通，为这些部门提供查处所需要的审计资料。
第三，关注资金的经济效益、社会效益和环境效益。重点揭露由于决策失误和管理不善造成的损失浪费问题，注重从体制、机制、制度层面分析原因，提出整改、完善的建议，体现了审计监督的服务功能和建设性作用。
此外,还要引导个人树立正确的价值观，树立清廉理念，强化契约理念，培养忧患意识和全民监督意识并通过制度内化为人的意志和行为方式，从根源上杜绝"金钱万能"思想，大力加强职业道德和社会公德的人文环境培养，依据制度的公正理念实现真正的人权，摆脱理性困境走向真正的自由理性。在这个转变过程中，政府作为"守夜人"，既要杜绝行政垄断，加大监督力度，减少机会主义发生的可能性；又要为实现全民理性化道路提供必备的物质条件和精神依据，完成从有限责任政府向服务政府的转型，建立全面可持续发展的公正制度体系。
附加一点相关资料：
《半月谈》2009年第10期 专家评说问责制
目前，我国的问责制还有一些不完善的地方亟待改进。官员被免职或者引咎辞职大都是因为对重大事故负有某些责任。但是，问责所问的到底是什么责任？是政治责任还是法律责任？
前不久，有媒体报道：因XX奶粉事件被中央纪委监察部处以记大过处分的XX奶粉事件重要责任人、质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯已出任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记。打开安徽省出入境检验检疫局网站，人们会发现，在领导信息一栏赫然显示：局长、党组书记鲍俊凯。鲍俊凯的行政级别也从副厅级升为正厅级。联想起诸多曾被问责的官员纷纷易地为官，人们在问：问责制到底怎么了？
被问责者先后复出招来热议
不但鲍俊凯异地复职，因XX奶粉事件而被记过的河北省农业厅原厅长刘大群也早在今年1月份被选为邢台市市长。此前更有媒体报道，因对贵州瓮安“6•28”群体性事件处置不当而被撤职的原瓮安县委书记王勤也已悄然“复出”，调任黔南布依族苗族自治州财政局任副局长；因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，已复出并担任该县县长助理一职。
从王振俊、王勤到刘大群、鲍俊凯，他们在各种具有广泛影响的事件中负有不同责任，而被高调问责的官员在悄然之间纷纷复出，使公众对“问责制”的严肃性产生疑惑。更有学者质疑，问责制就是让“带病官员”休个短假，待时机成熟便重新“安排”甚至升迁。
问责制到底怎么了？为什么那些被问责的官员会在问责后短时间内纷纷复出？问责制到底有没有漏洞？还有哪些地方需要改进？带着这些问题，笔者走访了中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙、中国社科院宪法行政法研究室主任周汉华和社科院政治学所行政管理研究室主任贠杰。
毛寿龙：政府行为与群众认知之间存在错位
公众对问责制存在质疑的主要原因在于对问责的标准和程序还存在着一些模糊的地方，政府的标准和群众的标准之间存在错位，政府的问责和群众的期望之间存在错位。
由于信息不完全公开，被问责官员复出的原因、理由和程序，公众均一无所知。“轰隆隆”被问责，“静悄悄”重新上岗，损害了公众的知情权和监督权，导致群众大惑不解。事实上，许多地方在人事任免之前都要进行公示的，但只是在内部公示，普通群众是看不到的。在大多数群众看来，官员被免职就是罢官，永不录用。其实，这是由于部分群众对干部选拔任用制度还不熟悉造成的。实际上，免职在制度上的意思只是免去现在所担任的职务。
造成群众对问责制不理解的最主要原因还是政府所做的远远没有达到老百姓的期望，有关部门的运作和老百姓的期望相差较远。
周汉华：问责应区分政治与法律责任
当前，行政问责中有许多问题还没能够很好解决，导致行政问责制在实施过程中步履蹒跚。权责不清是问责制执行过程中存在的主要问题。其表现有以下三个方面：
其一，问责主体缺位。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权。遗憾的是，不少地方人大的监督权力还有待加强。目前，官员问责主要还是局限于行政部门内部的上下级之间。
其二，问责制在一些地区和部门流于形式。官员问责制，是一种对政府及其官员的行为和后果追究责任的制度。但是一些地方和部门把行政问责制形式化，简单化了。在这个信息化和网络化时代，任何部门都无法忽视舆论监督的力量，各级政府部门都非常注重自己在群众中的公共形象，生怕被媒体和舆论抓住把柄。这就导致问责制的实施更多地取决于媒体与社会的关注程度，而不是事件本身的大小。哪个事件引起舆论强烈关注，有关部门就会启动问责制，对负有责任的官员进行处理，给舆论和社会一个交代。哪个事件没有引起舆论的关注，即使犯了很大的错误，相关责任人大多也不会受到行政问责。政府部门在行使权力的时候的确应该吸纳群众的意见和重视舆论监督，但是如果问责制被当作敷衍舆论和群众的工具，那么其作用会大打折扣。
其三，行政问责的监督机制不完善。首先，在问责过程中监督不到位。由于尚未形成程序性问责，在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督就成了一个现实的问题，这方面还没有得到很好的解决。其次，问责后的监督也存在缺失，问责后的监督包括问责的效果如何、公众有何反应。但就目前而言，这方面的监督还不够健全，还有许多工作要做。
其四，有关问责制的法律还很不健全。因为在问责制问题上还有许多问题尚未解决，所以我国至今还没有一部关于行政问责的法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。现在的当务之急是制定一部行政问责法，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的行政问责法，才能摆脱现有问责模式的缺陷。
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