自1887年威尔逊提出行政与政治分离而产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题之一。
古德诺认为，在所有的政府体制中，都存在两种基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。他将这两种功能称之为“政治”与“行政”。但是，古德诺并不是绝对主义者，他清醒地认识到“二分法”只是功能性划分，而不是结构性划分。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的细节的职责……另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制和执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”① 由此，古德诺更关注于“政治”与“行政”的协调，并指出协调的两种途径：（1）政治对行政的适度控制（2）行政的适度集权化。同时指出了在美国“政治”与“行政”的协调过程中，政党作为法外调节途径所起的具大作用。
回到中国现实，我们发现古德诺的学术成就，历经一百年之久，在今天也有重要的启迪意义。自中华人民共和国建国后，共进行了四次大的行政改革（1982、1988、1993、1998年），但均未达到每次改革初的预期目标，陷入“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。到了新的世纪，在市场经济发挥威效，国家综合实力大幅增强的同时，政府在行使职能的效率、公平、廉洁等诸方面均逐渐显示出不足，也促使我们对公共行政与民主政治的关系作出进一步的反思。
一个国家的政府运行目标，无外乎两个：效率与公平。在科技迅速发展的当今世界，政府的效率无疑非常重要。一个效率高、反应快的政府，一方面能在国际激烈的竞争中立于不败之地，另一方面也能使国内人民安稳富足。威尔逊、古德诺的“政治与行政二分法”也是在美国政党分赃，行政腐败、非专业化、效率低下的时代背景下提出的。而在中国，历次改革的未能奏效，固然与政府在由计划经济向市场经济转轨过程中没有把握好其政府职能的相应转换有关，但未能及时理顺“政治”与“行政”的关系也是重要原因之一。古德诺认为美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥，即政党起着协调国家意志的表达和执行的功能。这一点，与中共在政治（国家意志的表达）与行政（国家意志的执行）的协调作用上具有颇为相似的形式。而究其本质，却有很大的不同。在中国，各级行政机关既要受立法机关的控制，也要受各级共产党党委的实质性的领导。以至于不但在政策的提出上，而且在政策的制定和执行以至监督上，都有政党一手包办的现象。在立法机关与行政机关之间以及各级行政机关之间，各级党委无疑发挥着沟通协调的重要作用。但在现代化的行政管理过程中，政党和作为国家机构组成部分的行政机关是有区别的，更不能相互替代。国家行政机关必须根据宪法和组织法确定的原则来运行。宪法是国家机器运转的元法律，而“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”②，党也必须以宪法为根本的活动准则。古德诺也认为，须把政党由法外引入法内，把它置于民主化、法制化的管理之下。在国家行政管理过程中，须改变目前党政区分不彻底的局面，用具体可行的制度来规范党政关系。
古德诺认为，政治与行政的二分仅仅是功能性的区分，而难有结构性的分离。这就提出了行政机构框架设计与行政人员使用的问题。众所周知，现代社会的行政事务是非常复杂的，而只有复杂的行政组织框架，才能应付纷繁复杂的行政事务。“行政功能可以细分为执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学功能等” ①相应的行政组织也可以设计成不同的结构模式，根据具体的行政事务管理，既可以采用大部制，也可以采用更有利于执行的执行局模式。且中国地域广阔，人口众多，地域差别明显，在行政机构的设置上，也须注重因地制宜。而行政人员的选用，除坚持《国家公务员法》确定的低层职位公务员考任准入原则外，也可以对某些行政组织的高层行政官员实行常任。如司法、准司法、统计和半科学性质的行政组织。而不能根据行政组织的级别和公务员的职级来决定高层行政人员的选用，这样才能保证行政的效率与稳定。
古德诺认为，政治与行政的协调，需要行政的适度集权化，这和美国的“三权分立”的政治制度背景是分不开的。而在中国，情况则恰恰相反。相对于立法机关，行政权力无疑过于庞大与集中。“任何有权力的人使用权力都要到边界时才停止,没有边界的权力便是一种无休止的任意性的权力,必然弊害无穷。”③政府腐败行为的滋生，应该和过度的集权不无关系。“政治”的功能就是民意的表达，只有民意在立法机关得到充分的表达，才能促进整个社会的公平与正义。现阶段，要使议行合一的政权组织形式落到实处，立法机关与行政机关实现更好的协调，必须细化有关立法机关的职权、组织、运行的一系列法规，把与国家意志表达有关的政府功能，由行政机关转移到立法机关。而作为表达反应民意的各级人民代表大会的组成，一方面必须完善现行的选举法规定，使人民代表的组成更能代表社会各阶层的利益，特别是弱势群体在立法机构中的话语权。另一方面必须加强人大自己的组织建设，特别是加强各专门委员会的专业力量，更多的负起不同专业领域的立法职责。
以上仅仅是关于政治与行政二分的一些粗略想法，而现实的政治问题往往是极为错综复杂，相应的具体制度安排也更是需要大量艰苦的调研与论证。公共行政与民主政治的关系，特别是在中国现实政治问题中的应用，是非常值得在以后的学习中深入探讨的。
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