强化农业农村发展基础，推动城乡发展一体化是政府在履行什么职能

Question

如题所述

Answer 1

　　强化农业农村发展基础，推动城乡发展一体化，体现了经济建设与社会公共服务职能。

　　城乡一体化本质上是通过发挥政府主导作用，构建出城乡政治、经济、文化等领域相互联系、相互依赖、相互补充和相互促进的动态平衡格局。而政府职能的调整与完善是发挥政府主导作用的关键，它是提高政府管理水平和工作效率的保障，是破解城乡二元格局所引起的各种深层次矛盾的关键，是促进社会和谐发展、推进城乡一体化进程的核心手段。
　　一、城乡一体化进程中政府职能调整的理论基础
　　政府职能是政府在经济发展和社会生活等方面所承担的职责和功能，是政府作为国家机关依法在政治、经济、文化以及其他社会事务管理中所应履行的责任。它既包括政府管理的内容，也包括政府管理的程度，还包括政府管理方式等。政府职能必须与国家社会生活及行政环境的变化相适应，其内容应随着时代的变化而变化。当前，新公共管理理论和治理理论对指导政府职能调整发挥着重要作用，是指导城乡一体化进程中政府职能调整的理论基础。
　　(一)新公共管理理论
　　新公共管理理论是以理性“经济人”假设为基础，以私法契约和市场化提供公共服务为核心方法，以新制度经济学和公共选择为理论支撑的体系。通过借鉴新制度经济学对产权和制度的分析，强调产权明晰和制度对经济发展的重要性；通过借鉴公共选择理论对政府活动的经济学分析，强调个人和自由市场的作用，主张引入市场规则，建立公私机构之间、公共组织之间的竞争机制，以打破政府在公共服务供给方面的垄断。新公共管理对政府职能调整的影响在于：(1)政府应以“掌舵”而不是“划桨”的姿态发挥作用，应该“转向一种把政策制定(拿舵)同服务提供(划桨)分开的体制”；①(2)政府应把竞争机制引入公共服务中，取消公共供给的垄断性；(3)建立以市场为导向的政府，运用一系列促进市场运作的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。
　　这就要求在推进城乡一体化的进程中，政府应以“掌舵”的姿态，从政策制定与规划入手，积极发挥经济调控职能，构建城乡一体的产业体系。同时以市场为导向，积极培育城乡生产要素的自由流通体制，建立统一开放和竞争有序的现代市场体系，调动各社会组织与个人的积极性，完善政府与社会的关系，并以竞争机制为依托，确保城乡公共服务质量。
　　(二)治理理论
　　治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续过程。②治理理论的核心是“善治”，即公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府对公共生活的合作治理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳组合状态。③
　　城乡一体化进程的关键之一在于要建立政府、社会、市场协同共治的治理模式。这就要求转变政府职能和管理方式，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，合理界定政府的行为边界，将应该由企业或社会承担的责任归位。通过深化行政管理体制改革，优化社会机构，注重履行社会管理和公共服务职能，同时在社会整合中政府应承担起战略上的指挥者、制度上的供给者、目标上的引导者、行动上的协调者及各种创新活动的激励者和合作者的角色。④
　　二、城乡一体化进程中政府职能调整存在的问题
　　新公共管理理论和治理理论对政府职能调整提出了理论上的要求，但是我国城乡一体化进程中政府职能调整还面临着诸多的困境。
　　(一)政府职能越位——政企不分、政事不分现象严重
　　由于计划体制的影响，在我国城乡发展过程中，以社会管理者身份出现的政府，尤其是基层地方政府，更多地追求GDP，以产业经济作为绩效判断和价值取舍的目标，忽视了市场经济的调节作用，习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源。在推动乡镇经济发展过程中，政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。尤其是在乡镇企业，政府不仅为企业制定决策、筹集资金、掌管人事，甚至最终负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，一定程度上破坏了现代企业制度及产权制度的发展和完善。此外，过多过滥的行政审批也阻碍了城乡资金、土地、劳动力等生产要素的自由流动，妨碍了市场机制作用的有效发挥，降低了城乡社会发展效率。同时，政府过多地承担了本该由社会承担的社会管理职能，垄断经营，包揽服务，限制了社会管理组织接纳政府职能转移的能力。从市场经济发展趋势看，社会事务内容庞杂，政府财力有限，不可能承担全部的社会管理职能，这就要求政府社会管理部门要适应社会多方面共同出资举办社会事业的新情况，从直接举办各类社会事业转向加强规划布局、政策规范和依法监督上来，进行产权改革，发挥政府在资源配置上的主导作用和多元主体的责任和功用。⑤
　　(二)政府职能缺位——城乡公共服务供给不均衡
　　新中国成立以来，我国实行了优先发展工业、优先发展城市的城乡区别发展战略。虽然进入21世纪以来政府政策和财政向农村作了历史性的倾斜，但是在城乡一体化进程中，我国政府存在着城乡公共产品和公共服务供给不均衡的情况。城市的公共产品和公共服务由国家和各级政府供给，城市成为国家的行政、文化、教育及经济中心，政府行政职能在城市得到完善与强化。但是，在农村地区，由于农业生产力发展缓慢，政府对农村的管理处于松散、粗放的状态，政府公共服务职能缺位、公共产品供给不足。除了大型水利建设、农村电网改造等项目外，国家把地方建设的任务交给县乡政府，财政支持力度过小。此外，中央对地方转移支付不足，应由国家财政承担的发展资金由于城乡分割的体制，最后由农民负担，随着农业税的取消和农村对公共产品及公共服务需求的增加，乡镇政府财政压力过大，因此在对农村公共物品和服务的投入不足，城乡差距较大。
　　(三)政府职能交叉——政府整体能力不足
　　由于我国“条块分割”的行政管理体制以及“城乡分割”的管理体制，政府职能的履行在政府部门之间、上下级政府之间存在着广泛的交叉现象，导致政府在产业规划和布局、服务城乡生产和基础设施建设等各个方面缺乏整体性。一方面，政府“条块分割”导致城乡建设发展过程中存在责权不清、行政资源配置不合理、城乡整体协调力不高、组织绩效低等各种现象，各县域或城镇在产业结构上雷同，工业布局和基础设施建设存在几个部门多头管理、多头建设、职能交叉重叠等问题；另一方面，由于“条块分割”，小城镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在乡镇的大量派出机构切割了乡镇的权力，妨碍了乡镇的统一管理。可以说，这是一种政府行政运行中的“二元结构”，也是城乡居民不平等的一个突出表现。⑥
　　 注释：

　　①[美]戴维·奥斯本、特勒·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第11-12页，上海译文出版社，1996年版。
　　②参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，第23页，1995年版。转引自俞可平：《治理与善治》，第5页，社会科学文献出版社，2000年版。
　　③俞可平：《治理与善治》，第8-10页，社会科学文献出版社，2000年版。
　　④冯晓英：《由城乡分治走向城乡统筹》，第35页，中国农业出版社，2008年版。
　　⑤刘从政等：《成都统筹城乡综合配套改革重大理论和支撑体系研究》，第143页，四川人民出版社，2008年版。
　　⑥张德扬主编：《广东统筹城乡发展研究》，第9页，中国农业出版社，2005年版。