刘邦建立西汉后，实行郡县制与分封制并存的郡国制，在中央政府管辖的地区实行郡县制，在远离中央的偏远地区实际分封制。郡国制经过文、景两朝的削藩，汉武帝时期的推恩令，逐渐演化为独特的郡县制，之所以说独特，是因为封国仍然存在，但已经很小很小，甚至比一个县还小，这种情况一直延续到东汉时期。
东汉时期，将整个天下划分为十三个州，最初的州不是行政区域，而是监察区，负责监察所属的郡和国，郡是郡县的郡，国是封国的国，同西汉后期一样。州的长官称为刺史，刺史直接向中央和皇帝负责，刺史的官职和俸禄起初都小于太守，是负责监察地方的事务，是皇帝派出控制和监察地方事务的官员，刺史和太守形成了制约，维护了政权稳定。
这十三个州就是：荆州、扬州、交州、益州、豫州、徐州、兖州、青州、并州、幽州、冀州、凉州、司隶。东汉时期的荆州是天下三十州之一，最初荆州不是行政区域，而是天下十三个监察区之一，到了东汉末年，朝政腐败，动乱四起，州牧逐渐取代刺史成为一州之长官，并且州牧成为太守的上司，这个时候的天下十三州，逐渐演变为天下的十三个行政区，是当时隶属于中央的一级行政区，东汉晚期的州相当于今天的一级行政区-省。
换句话说，东汉晚期的荆州相当于今天的省，东汉时期的一级行政区有12个州加一个首都行政区（司隶），算起来是十三个州，而今天中国的一级行政区有34个，其中有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。东汉时期的荆州在不同的时期管辖的范围有所变动，就以191年到207年刘表主政荆州时，有七个郡，分别是：南阳郡、江夏郡、南郡、长沙郡、武陵郡、桂阳郡、零陵郡。东汉时期的荆州地盘主要是今天湖北省和湖南省的面积，除此外还包括今天的河南南部、贵州东部、广东北部、广西东北部。
荆州最北边是南阳郡，南阳郡是东汉时期最大的一个郡，管辖37个县，人口240万，位置大概在今天的河南南阳市、河南信阳市到湖北的枣阳市、随州市及襄阳市的北边、西边部分地区。荆州的最南边是桂阳郡，下辖11县，包括今天的广东英德市、韶关市、清远市的连县、阳山县，湖南的耒阳、郴州市等地。荆州最西边的是武陵郡，下辖8县，包括今天湖北的来凤县，鹤峰土家族自治县，湖南的石门、常德，湘西州自治区，吉首市，怀化市，贵州的铜仁市，黔东南州的镇远县，锦屏县，黎平县等地。
荆州的最东边是长沙郡，下辖9县，包括今天湖北省的崇阳县、通城县、蒲圻县，湖南省的岳阳市、长沙市、株州市、湘潭市、衡东县、茶陵县等地区。而今天的荆州市是湖北省下辖的一个地级市，东汉时期的荆州比今天的荆州市要大的多。今天的荆州市在三国时期叫江陵，是当时南郡的治所。