根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。所以，羁押必要性审查要经过一定期限才能决定释放或者变更强制措施，案件复杂的，可以适当延长。
郴州市人民检察院 作者： 陈坚
近年来，我国看守所人满为患，羁押率居高不下，不当、不必要的羁押既侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利，也浪费国家的司法成本和诉讼资源，同时也不符合保释为主、羁押为辅的审前羁押国际惯例和有关国际法文件规定。修改后的刑事诉讼法第93条正式确立了检察机关羁押必要性审查制度，2016年1月最高人民检察院颁布《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称《规定》）。全国检察机关积极实践探索办理羁押必要性审查案件。我们在办理羁押必要性审查案件时，仍然面临着不少困惑，还需在实践中予以细化和完善。在本文中，笔者结合办案，对办理羁押必要性审查案件的理论、法律规定和实务问题进行初步探析，提出改进完善建议。
一、办理羁押必要性审查案件的困惑
（一）思想认识错位，执法理念滞后，致办案启动难
由于受传统“够罪即捕”、“一押到底”、“不判不放”等执法理念影响，部分办案单位和办案人员不能很好地领会羁押必要性审查的充分保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益，节约国家司法成本和资源，贯彻宽严相济刑事政策，维护社会稳定，体现司法文明的司法功能，而是奉行“羁押是常态，不捕是例外”的执法理念，认为变更强制措施风险较大，可能引发妨碍刑事诉讼的危险性或继续危害社会的危险性，从而不想让在押人员在自己的办案环节变更措施，往往以办案需要为由希望或放任羁押性强制措施的适用。少数办案人员甚至对提出变更强制措施的刑事执行检察人员的动机和守廉产生误解和质疑，给办理羁押必要性审查案件带来负面影响。
同时，社会公众对办理羁押必要性审查案件有误解，认为，刑事执行检察人员提出变更强制措施建议，是因为收受了犯罪嫌疑人、被告人的好处，犯罪嫌疑人、被告人是花钱买自由等等。
此外，刑事执行检察人员在办理羁押必要性审查案件时也有顾虑，担心因提出变更强制措施不当影响刑事诉讼顺利进行，背负领导和同行的鄙视；担心被害人不理解而导致信访事件发生，为单位和本人带来麻烦；担心受到误解，被质疑为检不廉，导致办理羁押必要性审查案件时畏首畏尾。另外，宣传不到位，案件线索少。由于羁押必要性审查是修改后刑事诉讼法增加的检察机关的一项重要职能，相比传统检察业务，社会公众了解不多，即使是纳入了检务公开，羁押必要性审查宣传的地点、内容、方式和广度、深度等也都有待加强。
（二）办案力量欠缺，沟通效果不佳，致办案审查难
《规定》第三条规定“羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合。”在司法实践中，由于刑事执行检察部门不参与追诉犯罪的具体过程，尽管对羁押在看守所的在押人员表现情况、健康状况较为熟悉，但对犯罪的性质和可能判处的刑罚，是否系累犯、惯犯以及有其他前科，是否有违反取保侯审、监视居住规定情形，是否有证据证明已经实施、正在实施或准备实施自杀、逃跑等行为，犯罪动机、手段、后果情况如何，是否系过失犯罪，是否属于正当防卫、避险过当，是否有自首、立功表现，是否系犯罪中止，是否系胁从犯、从犯，悔罪表现、赔偿被害人损失、被害人及其亲属谅解如何等，还有案件证据收集、案件社会影响等不一定全面把握，如要对某个案件启动羁押必要性审查，还需向办案单位和本院侦查监督部门、公诉部门的办案人员调查了解，收集相关的书证和证人证言等，进行综合分析判断。这些工作需要投入大量的时间和精力，与此同时，修改的刑事诉讼法实施后，刑事执行检察部门新增多项业务，而刑事执行检察部门作为检察机关的业务部门，办案人员却没有以增加，在这种情况下，办理羁押必要性审查案件也就显得力不从心。
同时，一个案件是否启动羁押必要性审查，是否需要提出变更强制措施建议，还涉及到被建议单位如公安、法院和被害人的切实利益。在实践中，按照《规定》第十三条的要求，刑事执行检察部门在进行羁押必要性审查时，需与被建议单位和被害人进行实质性的沟通，听取现阶段办案机关的意见，听取被害人及其法定代理人、诉讼代理人的意见，了解是否达成和解协议等，沟通的效果决定着案件办理的成败。
（三）法律依据不足，流程存在随意性，致办案操作难
1、修改后的刑事诉讼法第93条规定“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”它仅规定了启动羁押必要性审查的大体时间，对启动羁押必要性审查的具体时间、审查标准、采用方式等没有具体规定。在办案实践中，启动羁押必要性审查的具体时间、次数和审查的方式由各个办案单位和人员自行决定等等，都缺乏明确的法律依据，使在办案实践中，缺乏规范性和统一性，也给办案操作带来了困难。
2、是否具有羁押必要性的标准也没有明确的法律依据。在实践中，办理羁押必要性审查案件是依据三个方面进行的：一是根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况等因素；二是根据《规定》第17条规定的4类应当提出释放或者变更强制措施建议的情形和第18条规定的12类可以提出释放或者变更强制措施建议的情形；三是参照修改后的刑事诉讼法关于逮捕、取保侯审、监视居住的条件。而上述第一、第二情形仅为《规定》这一规范性文件明确，而未上升到法律层面。第三种情形虽有法律规定，但这些规定在法律条文上通常采用“不足以”、“社会危险性”等抽象性用语，规定仍不够明晰，如何判断和评价等需要办案人员结合案件进行综合评判，标准难以把握，受主观影响较大。
3、法律对办理羁押必要性审查案件的程序也未明确。《规定》虽然从受理、立案、审查、结案等方面对刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件进行规制，但从总体讲，仍停留的检察系统规范性文件的层面，而未提升到国家法律层次。
（四）替代措施乏力，顾虑诉讼顺利，致办案效果保障难
羁押必要性审查制度从设计上来说，刑事执行检察部门提出释放或者变更强制措施建议得到采纳后，犯罪嫌疑人、被告人不会出现逃避法律追究，妨害诉讼顺利进行和再犯罪的情形，但在司法实践中，不可避免地出现违反取保侯审或监视居住的情况。我国法律规定，取保侯审和监视居住可以一定程序上限制人身自由，可替代羁押。但由于取保侯审、监视居住的可操作性低，司法控制力不够，对违反规定的惩戒力不强，无法有效替代逮捕的强制措施[1]，故在一定程度上，使办理羁押必要性审查案件的效果打了折扣。
二、完善羁押必要性审查案件办理的对策
（一）更新执法理念
首先，司法机关应当树立正确的执法理念。在司法实践中，必须要摒弃重打击、轻保护，重实体、轻程序的旧观念，在追究犯罪的同时，站在客观公正的立场上，维护各方当事人的合法权益，使对在押人员的权利救济得到落实。特别是侦查机关和法院应改变单纯追求诉讼便利的考量习惯，给检察机关提供更多的支持[2]。
其次，加大法治宣传教育力度。运用各级各类媒体，通过典型案例、专家解读、告知在押人员权利等多种形式，对羁押必要性审查的具体规定、操作流程等进行宣传，让社会公众深刻地认识到，羁押只是为了保障诉讼程序的正常进行，不能赋予其惩罚、预先定罪等功能。通过宣传教育，使公众了解、在押人员充分掌握和检察机关积极适用，为刑事执行检察人员办理羁押必要性审查案件提供一个良好的舆论环境。
再次，着力推进工作落实。各级党政机关和司法机关要勇于直面当事人的不理解，要以恰当有效的工作方式引导民意向着理性的方向发展，不能因担心被害人上访和工作受到质疑等原因而不推动工作，更不能因此而对案件作出不同的处理。
（二）细化法律规定
1、以法律形式明确羁押必要性审查启动模式。为保障在押人员合法权益，体现检察机关保障人权的法律监督职责，建议在法律中明确规定羁押必要性审查的启动方式分为申请式启动和依职权式启动。明确犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人认为无羁押必要的，可以向人民检察院申请羁押必要性审查。为防止相关人员随意提出申请而增加检察机关的工作压力，甚至滥用权利恶意申请，明确对以同一理由反复申请的又未提供新的证据材料的，一般不予受理。对于依职权模式，可以明确启动的时间间隔设定为一个月。
2、以法律形式明确应当和可以建议释放或变更强制措施的情形。在司法实践中，建议释放或变更强制措施的案件，集中在患有严重疾病或怀孕的，达成和解协议、取得被害人谅解，继续羁押，羁押期限将超过依法可能判处的刑期和案件事实基本查清，证据已收集固定，符合取保侯审条件等情形。最高人民检察院刑事执行检察厅发布的典型案例和2016年度评选的羁押必要性审查优秀案件也都是集中在这几种情形，所以，《规则》第17条规定的4种应当建议释放或变更强制措施的情形和第18条规定的12种可以提出释放或变更强制措施的情形，比较符合当前和今后一段时期的办案要求，建议以法律的形式确定下来。
3、以法律形式明确审查的方式和内容。在审查方式上，《规定》第13条规定的7种方式在司法实践中是可行的，建议上升到法律规定。另外，建议将刑事执行检察部门的调查取证权予以明确，便于办案时，收集证据，核实申请人提供的证明资料。在审查内容上，《规定》第15条规定人民检察院应当根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等因素，综合评估有无必要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人。这一规定比较符合办案实践，可以法律的形式明确下来。
4、以法律形式明确审查的程序。《规定》规定的收到申请材料后三个工作日决定是否立案，立案后十个工作日内决定是否提出释放或变更强制措施的建议，案件复杂的可以延长五个工作日，提出建议后要求办案机关十日内回复处理情况，如未及时回复的发出纠正违法通知书等规定切合办案实际，建议以法律的形式予以明确。
5、以法律形式明确裁决救济制度。对在押人员一方申请变更强制措施检察机关审查决定维持，而申请人有异议的，可以明确其有向一级检察机关申请复议的权利。
6、以法律形式明确脱保行为的惩处。我国取保侯审适用率低、诉讼保障功能不到位，不能成为羁押的强有力的替代措施，很大程度上在于对违反取保侯审者的惩处力度不够。除了违反该规定没收保障金，严重违反者转为逮捕外，基本没有其他的惩罚措施，脱保成本较低。为强化取保侯审的诉讼保障功能，必须完善现行脱保惩处措施，使之形成足够的威慑力。如规定只要被取保人逃避审判，就要为脱保行为承担法律责任；保证人不履行保证责任，有故意帮助被保释人逃跑或隐瞒不报等行为的也应被司法惩处[3]。
（三）完善工作机制
1、结合法律规定和司法实践，建立更为详细的可操作性强的办案机制。对当事人申请启动羁押必要性审查和本院各业务部门发现的羁押必要性审查的线索，统一归口到刑事执行检察部门；审查的方式可根据审查的各个方面设置不同的数值，来综合评估，也可探索公开审查模式等；审查的内容，可依据法律规定逐项进行细化，如案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的，可将案件事实或者情节发生变化这一点进行量化为有立功、自首表现等。
2、完善考核机制。一方面应当剔除目前检察机关内部执行的捕后轻刑判决率的考核，为捕后羁押必要性审查除去阻力，也利于侦查监督部门能够完全依法办案；另一方面加大对刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件考核的分值，发挥好考核机制对工作的推动作用。
3、建立部门协调和信息共享机制。在加强同级检察机关各业务部门的协调配合的同时，建立公安、法院、检察三方互联机制和网络信息共享机制，实现公安、法院和检察之间办案网络的互联互通和在押人员信息的共享，为羁押必要性审查工作的开展提供动态的信息来源和技术平台的同时，提高羁押必要性审查的证据收集能力和办案效率，降低诉讼风险。
参与文献
[1]莫林芳：《浅析羁押必要性审查工作存在的问题及对策》载平安广西网2017年3月7日。
[2]郭莉、王东海：《羁押必要性审查制度实施情况报告》，载《人民检察》2015年第24期。
[3] 郭莉、王东海：《羁押必要性审查制度实施情况报告》，载《人民检察》2015年第24期。
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