建立中国社会主义公共财政基本框架体系的问题，自1998年提出以来，（1998年12月15日，全国财政工作会议召开，明确提出建立公共财政的基本框架，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架。会上时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清代表中共中央明确提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”，并且从那个时候起，作为中国财政改革与发展目标的明确定位，公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。）学术界讨论热烈，现将主要观点概述如下： 主要有三种观点：
一种观点认为，所谓公共财政，就是市场财政，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。市场经济下的政府财政，其实质就是市场经济财政，简称“市场财政”。公共财政理论，或称公共财政学，实际上就是市场财政学。公共财政包括以下两个基本要求：(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现就是为市场提供“公共服务”；(2)它是财政的一种类型或模式。
另一种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府(国家)为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。
第三种观点认为，所谓公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中。
所谓公共财政简而言之，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。这种公共财政运行机制或财政类型，主要具有以下典型特征：
一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。因为我国社会主义市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会，政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区，多种经济成分，多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序，从而推动国民经济持续稳定协调发展。国家还应通过收入分配的调节或再分配，通过社会福利和社会保障制度的建立健全，为促进全社会的公共分配，为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。
二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面有限，广大的城乡居民几乎与国家财政收入特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，具有更大的广泛性和公共性。因此国家坚持“取之于民，用之于民”的原则，就是理所当然的了。与此相关联，国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。
三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家职能的重要体现，是国家政权的物质或财力基础。从本质上讲，财政职能是国家职能，是由政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下，政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具有法制性、规范性和公共性特点。
另外，公共财政除了具有以上三个典型特征外，还应具有弥补市场失效，是非市场营利性的财政的特征。 目前国内学术界关于公共财政的基本职能的研究成果，概括起来有五项：一是支持经济体制创新的职能；二是管理国有资产的职能；三是建立财政投融资管理体系的职能；四是调节收入分配的职能；五是稳定经济和促进经济发展的职能。
但也有些专家学者认为，提倡在中国实行“公共财政”者的本意是让财政退出竞争性资源领域，是符合社会主义市场经济要求的，但结合当前实际，有些问题也值得商榷：其一，主张财政退出竞争性投资领域是对的，但不能不考虑我国当前实际，我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，只有发展财政的资源配置职能才是最佳的途径。其二，所谓竞争性领域也应作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。其三，我国竞争性部门的大中型国有企业，都是国家财政收入的主要来源，这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这需要一个过程。在当前形势下，尚需要财政投入资本金或实施某些优惠政策给予支持。 主要有三种观点：
一种观点认为，公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。是指市场经济体制下的政府财政，其实质是市场经济财政。在我国深化财政体制和财政运行机制改革的过程中，提出和强调公共财政问题，主要是为了适应建立健全社会主义市场经济体制的客观需要，为了适应当前和今后改革与发展的新形势和新要求，具体讲，一是为了与资源配置方式的转变相适应；二是为了与政府职能转变相适应；三是为了与宏观经济调控模式的转变相适应；四是为了与财政运行模式转变相适应。
第二种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。即以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。我国由计划经济走向市场经济，经济体制环境变了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。
第三种观点认为，随着经济改革的深入，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。
目前我国要建立公共财政基本框架，主要是针对我国传统财政管理制度下支出包揽过多，公共财政缺位、国有资本财政越位并存的弊端而提出来的，其根本目的是解决市场经济条件下财政职能的定位问题，并没有否定“国家分配论” 认为的财政是以国家(政府)为主体的分配行为，国家具有政权行使者和国有经济代表者两种身份，行使社会管理和经济管理两种职能以及社会主义财政特有的“一体两翼”格局(国家税务部门和国有资产管理部门成为财政这一机体的两个翅膀，缺一不可)。这是对西方公共财政理论的扬弃，是财政体制的创新。基于此，实行公共财政绝不能忽视“国有资本财政”，也不能照搬西方模式。 国内学术界关于中西方公共财政区别的研究观点归纳起来，大体如下：
其一，如果不考虑两类公共财政所处的社会形态的差异，仅从两者的分配主体的本身来看，它们基本上是一样的，都是作为政治权力行使者的政府。但是在两种不同社会制度下，国有经济在整个经济中的地位和作用存在差异。我国存在国有资产财政，而西方财政则不存在。这样，我国的公共财政仅是整个财政的一部分，而西方的公共财政则是整个财政。因此，我国公共财政的运作必须结合国有资产财政的运作，按照政企分开的原则，国家仍负有对国有企业的建立、生产运营的支持、引导、监督、调控、资产保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等职责。
其二，从公共财政所体现的经济关系来说，由于两种不同的生产方式和社会制度，决定了它们具有不同的阶级属性，因而作为社会管理者的政府为主体的公共财政所反映的经济的性质也不同。资产阶级财政学把政治、党派、宗教等一切都归结为经济范畴。在我国，根据马克思主义的基本原理，明确提出政治是经济的集中体现，政治工作处于经济工作的统帅和灵魂的位置。
建立公共财政理论体系应注意的几个问题：
（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求 公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。
显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。
公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体枣公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。
国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。
（二）公共性是政府财政的一般性质
按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。
这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。
（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位
之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。
