二、政府失灵理论不完全的信息、不完全的竞争、不完善的市场最终导致了市场的失灵，曾经受到了一个半世纪推崇的市场完美秩序不复存在，这为政府介入经济提供了
必要条件，但却并非
充要条件。政府不是一个能够克服“免费搭车”和外部性问题，并保证实现资源有效优化配置的大型计算机，它和私有市场一样也存在着缺陷，也会产生失灵。乔治梅森大学的詹姆斯布坎南在其公共选择理论中最早提出了“政府失灵”的概念。（一）导致政府失灵的主要原因是政府的“内部性”。市场失灵，政府，作为国家权利的执行机构，以克己奉公、勤政廉洁的形象介入经济。然而，政府却不是一个抽象的存在，而是由有着不同利益和目的的许多人组成的集合。公共选择理论将“经济人假设”引入政府活动，认为政府行为主体具有着与
市场经济人一致的经济人特性，在政治市场中可能受到权利、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化。在这种情况下，能够给他们带来效用最大化的准则被选择和实施，一个简单多数决策的模型中，必然出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益或个人边际成本少于社会边际成本的结果。公共选择的结果偏离了公共目标，公共机构不再代表公共的利益，不再发挥公共的职能。这很近似于导致市场失灵的外部性，只是外部性意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑当中，而政府决策的“内部性”则意味着私人的或机构和组织的成本和利润很可能支配了公共决策的考虑。它的存在提高了机构的社会成本，使其高于技术上的一般成本。单位成本增加，政府产出减少，政府决策的“内部性”带来了政府失灵。（二）基于“内部性”产生权钱交易的寻租活动。“内部性”的存在使政府机构被特殊利益集团所左右，成为特殊利益集团的代言人，而权力则成为这一集团谋求自身利益的工具。各个经济利益主体通过游说、行贿等各种手段，促使政府帮助其建立优势地位，获取超额利润，这一活动即所谓“寻租”。政府干预经济的过程，从某种意义上讲，就是权利介入经济的过程。在此过程中，就为经济利益主体运用权钱交换和借助政府权利因素谋求垄断利润，实现其最大利润目标的寻租活动提供了前提和基础。同时，官员们因这些活动享受了特殊利益，又会引发为争夺主管官员肥缺而发生的第二层次的寻租竞争，各个社会利益团体为争夺财政收入分配的第三层次的寻租之战。为了维持这一与生产性活动无关的逐利活动，社会资源被大量浪费，生产则日益恶化，政府严重失灵。此时政府手中的权力已经成为一种新型的倍具吸引力的资本，正严重影响着市场竞争的公平、收入分配的公正以及社会生产的效率。（三）信息不完全也造成了政府的失灵。就像信息不完全在私人部门造成了问题一样，也给政府这一公共部门带来了问题。20世纪上半叶的痛苦动荡，使政府承担了越来越多的责任，“‘政府所知’——中央决策者的，被认为优于‘市场所知’――市场中的私人决策者和消费者们的分散的智慧。”③然而，事实却让人们发现依靠政府建立起来的经济秩序，并不具有充分的信息基础。尽管人们可以拥有各种各样的信息人员，设有计划、统计等
智囊机构，但它仍旧不可能全知全觉。它在制定各种政策时，既不能完全掌握人们的偏好，更无法了解政府计划的各种结果。特别是随着社会的发展，信息变成了一种有价的商品，人们慢慢觉得，通过市场自发地横向传递或许比通过政府理智地纵向传递信息更为有效。半个多世纪以来，在众多的国家中，政府一直控制着经济的“制高点”。甚至社会主义的计划者们梦想着不久的将来，一个英明政府的领导会把人类带入一个生活资料极大丰富，没有匮乏之虞的完美境界，但奇迹并没有实现。代表着公共利益的政府在失灵时实施的却是私人或集团的目标，个别对物质利益的冲动又导致了对能够带来此种满足的权利冲动，腐败现象泛滥，财政赤字剧增，国有企业大部分亏损，经济发展严重受阻，国民经济陷入危机。看来，大政府的观念不得不开始动摇了，人们也不得不对政府的经济职能给予新的认识了。三、关于政府职能的思考危机与灾难、人类的需要与痛苦、深刻的正义与尊严带来了政府职能的大肆扩张，以及随之而来几十年的经济巨大增长。当人们觉得政府的控制不可抗拒的时候，90年代政府退却了。“在西方，政府在减少控制和责任。现在人们的注意力集中于‘政府的失灵’——当政府变得过于膨胀和又野心勃勃，并试图成为经济中的主要行为者而不是非裁判时所引发的固有困境——而不再是‘市场失灵’”④然而故事并没有结束。1997年的
东南亚金融危机使世界遭受到了自经济大危机后最大的经济困难。“尽管萧条没有来临，萧条经济学，已经重返历史舞台。”⑤这是否意味着“看得见的手”的回归呢？当然历史不会重演，但政府与市场之间对“制高点”的反复争夺，不禁让人们去思考：在全球市场的建立已成为普遍共识的背景下，政府与市场的关系如何？界限何在？政府该提供什么样的服务？其作用何在？（一）经济中不可或缺的政府1．政府与市场共同存在于现代社会中，两者已形成不可分离的共生关系。理想的政府与市场应该是都可以进行资源的优化配置，实现“
帕累托最优”的，但社会是复杂的。在复杂的现代社会中，没有市场的政府和没有政府的市场都是无法想像的。离开了市场，现代社会将难以持续健康地发展；离开了政府，市场正常运作的制度前提也将无法保障。现代市场制度得以确立的产权保护、损害赔偿等规则，公平有效的竞争环境，仅仅靠市场交易双方的合意约定和自我保护是远远不够的，具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。当然应该注意，政府与市场之间的这种共生关系不应是亲密无间的，而应该保持一定的距离。政府和市场所涉及的具体社会领域是不完全相同的，它们的原则各异，目标亦不相同。如果二者界限不清，那么不仅无法相得益彰，而且，反而即会破坏政府的原则，又会破坏市场的原则，有损于公平，无益于效率。因而，政府与市场应在各自的运作原则和作用范围内，相互促进、共同协调地推动经济的发展。2．市场经济条件下，政府的经济职能在日益加强，这是现代社会经济发展的必然要求。市场经济以其信息利用的完全和价格机制的激励创造了巨大的机会和持续的物质增长，但这种发展却并不意味着政府职能的削减。一定社会中共生的市场与政府，并非是一方越有效便可以简单地替代另一方，相反，越发达的市场机制越要求高效率、高素质的政府调节。因为市场越完善、越有效，其自身历史的现实的所不能采取作用的领域越明确，政府调节的针对性便越强。特别是随着经济的发展，总会不断提出新的问题，对于这些新问题，已经发育起来的市场总有不适应的方面，因而总会要求不断引入并完善政府调节。市场经济发展要求政府提供的东西更多，而不是更少。市场经济下的政府不一定就小，而关键在于其执行的职能要高效而有力。政府和市场的特性要求政府的职能必须随着经济的发展不断增强。