在前述对《中国共产党巡视工作条例》、《干部教育培训工作条例》与《中共中央关于加强社会主义协商民主的建设意见》三部党内法规在T省实际执行的实证研究中，我们单独对每一部党内法规的执行“梗阻”问题进行了分类讨论，并一对一地给出了相应的理论解释和对策建议。在这一过程中，不难发现，事实上三部党内法规在T省的执行“梗阻”之间存在着一定的相似性和关联性。在现有研究的基础上，有必要将这些看似杂乱的不同“梗阻”问题归类整理，并尝试将其置于一种更具综合性的“制度视角”下，进一步讨论T省党内法规执行力的提升路径问题。
（一）三部党内法规在T省执行过程中的“梗阻”分析
1、作为观念的制度
党内法规的执行不同于一般，它带有鲜明的政治意味。但实证研究却发现在T省的三部党内法规执行中存在执行者对政治与业务的关系把握不准、重视不够和工作边缘化的现象。表面上看，这是观念缺失和认识不足的问题；但从话语制度主义的视角来看，制度本身是作为观念存在的，二者之间存在着紧密关联。话语制度主义在政策、程式和哲学三个层次理解观念，将其分为“认知的”和“规范的”两类[1]，[2]，并认为它通过“政策行动者间的协作性对话和政治行动者与公众间的沟通性对话”[3]传导。在本研究中，执行者对T省三部党内法规认识和重视不足源自其制度观念与政治行动的脱节。
一是偏重制度的“认知性”理解，忽视“规范性”层面。作为观念的制度不仅是一套指导行动者的政策程序，还应“注重政策、程序与哲学的一致性，将价值观嵌入到政治行为中”[4]。而在T省的党内法规执行中，执行者往往套用中央文件的要求和提法，将之简化为一套现成的政策，因地制宜地深层次、多维度推动制度执行的能力较弱。在巡视巡察中体现在认为“巡视巡察是个筐，什么都往里面装”，混淆政治巡视和一般督查。在干部教育工作中，“第一责任人”也因之缺乏对于办党校、管党校的清晰思路及具体执行方案，为“干部教育”而“干部教育”。在协商民主工作中，党政干部的注意力往往在于完成政治任务，而未将之作为帮助群众表达诉求、展开对话、解决问题的制度工具。
二是认为相关制度“务虚”，偏离社会发展现实。在T省的干部教育工作中，主管部门和其他党政干部多认为干部培训相对于经济社会发展是务虚的软任务，且回报周期长，很难立竿见影。这导致推动干部教育的积极性缺失，执行者只是被动应付培养计划和年度培训任务，注重培训规模和参加人数，轻视培训质量和效果。同时，这也使得参训人员对学习培训的积极性消退，认为这对提升自身实际工作水平意义不大，“训而不学、学而不思”，“讨价还价、挑肥拣瘦”。而在协商民主工作中，实证研究显示绝大部分党政干部认为民生保障、社会有序和政府高效清廉最有利社会稳定发展，而认为协商民主工作没有同等重要性，对社会治理中实际存在的利益表达、政治沟通与公众参与等问题重视不足。
2、制度的协同性
党内法规、制度与相关配套政策执行过程中的体制机制建设薄弱，各项制度运作中的协同性差是三部党内法规在T省执行中所遭遇的另一个共性“梗阻”。无论是在T省的巡视巡察、干部教育还是在协商民主工作中，都存在顶层设计和统筹规划能力弱，协作配合工作机制不健全的现象。制度协同性的缺陷或缺失，一方面造成了党内法规在T省实际执行的“梗阻”问题，另一方面也维系了“梗阻”状态的长期存在。
一是统筹规划和顶层设计能力不足。当前T省的巡视巡察工作中，还存在巡视前收集第一手资料不全面，对被巡视单位基本情况了解不充分，难于统筹规划巡视巡察安排，不能有的放矢的现象。在干部教育工作中，主管机构对分级分类施教缺乏顶层设计，不能切实把教育培训的普遍性要求与不同类别、层次和岗位干部的特殊需要结合起来；既缺乏针对所属区域干教工作的长远谋划，也没有探索出符合自身特点的教育培训规划体系。在协商民主工作中，尚不能将指导原则、协商内容、渠道、反馈及保障机制有机融合，统筹“七大协商渠道”，鼓励协商创新。
二是制度运行缺乏一致性和连贯性，协作性对话能力不足。在T省的巡视巡察工作中，这集中表现为管人与管事脱节和“多部门共同参与”机制实施不充分的问题。一方面，巡视巡察机构干部大多是由同级纪检监察机关和党委组织部选派而来，组织人事关系保留在原单位，巡视巡察办公室与之难于协同，又只有“事权”而无“人事管理权”。这使得工作人员积极性降低，疲于机械应对任务，使机构间壁垒问题更趋严重。另一方面，巡视巡察办在具体工作中与组织、审计及公检法等部门的协作对话不顺畅，也损害了巡视巡察工作的效率和效果。在干部教育工作中，T省各个党校间缺乏协作，运行机制不统一，在职务配备、规格建制、考核评估、经费核算、项目规划等诸多方面存在随意性，使《干部教育工作条例》中的各项政策、制度更加难以落实，形成“马太效应”。在协商民主工作中，T省人民政协与党委政府之间缺少协商式监督的衔接制度和对话机制，难以形成横向联合监督。
三是制度执行侧重“自上而下”，沟通性对话能力不足。在T省的巡视巡察工作中，部门间联动协调机制的不完善使得“部分单位、部门经常性存在推诿或不积极配合巡察工作”，产生自下而上的制度阻力。同时，巡视巡察侧重发现问题和进行整改的“自上而下”执行，“自下而上”的反馈沟通机制薄弱，使得需要巡视组和被巡视单位沟通推进的巡视成果运用在实践中往往仅靠巡视组“自上而下”一力推行，成效并不理想。在干部教育工作中，组织培训和行业培训侧重于完成任务指标，相对忽视接受培训者的信息收集与因材施教，缺乏信息交流和沟通配合的轮训机制导致多头培训和重复培训，反而有损干部教育工作的成效。在协商民主工作中，T省的实证研究表明绝大多数基层干部将协商民主当作一种决策方式，党委部门更偏好于在“直接利益冲突型决策”中适用协商民主，而只有五分之一弱的党政干部认为协商民主是公共部门的日常工作方式。协商民主党内法规执行的沟通性对话能力相当羸弱。
3、制度中的行动者
制度最终是依靠人来建构和执行的，制度中的行动者是影响制度执行的另一个关键因素。行动者既包括政策行动者，又包括公众在内，二者的互动关乎制度执行的效率和效果。在T省三部党内法规的执行过程中，行动者始终是“梗阻”的一个重要来源。
一是执行主体的能力素质缺口有损制度实效。在T省的巡视巡察工作中，这主要表现为长期开展工作的专业人员不足，很难在短时间内抽调出大量能力素质过硬的人员。而抽调来的工作人员对巡视工作不了解，对巡视政策不熟悉；特别是在巡视一些技术性、专业性较强的部门时，更加凸显出专业素质不足的问题。在干部教育工作中，则体现为师资队伍的整体水平较低，不能有效满足省域治理中提炼经验和指导实践的现实需要。在协商民主建设中，主要表现在党政干部对协商民主缺乏信任，同时也由于缺乏经验而不愿意求新求变。又由于党政干部缺少进修中的理论学习和域外协商民主实践经验的拓展，在某种程度上形成了恶性循环。
二是被执行主体往往存有惰性和侥幸意识。在T省的巡视巡察中，有的被巡视党组织履行整改主体责任不严肃认真，具有侥幸意识。巡视反馈时 “照单全收”，但最终流于形式，只进行文字整改，关门整改或选择性整改。在干部教育工作中，部分参训人员对学习培训的惰性大。尤其是地处边远、条件艰苦的基层干部，往往把脱产培训变相等同于休假的福利待遇。更为严重的是，由于在选拔任用干部时不注重巡视巡察结果和教育培训成绩，使得一些问题性质比较严重的干部得到提拔重用。这进一步加深了党政干部的侥幸意识和惰性，使得相关执行主体的能力素质缺口难以得到实质性弥补。
三是政策行动者互动不足，角色和作用单调固化。T省的巡视巡察工作存在宣传力度不够、信息公开措施不到位的情况，使得群众对巡视工作的认识不深，了解不多，对巡视工作持观望和冷漠态度。同时，由于巡察公告和巡察反馈通报的知晓率不高，使得巡察单位职工和群众普遍把政治巡察等同于一般的工作督查而不加重视。虽然巡视巡察组设立了举报电话、举报信箱等制度参与途径，但实际接到职工和群众举报的线索很少，难以形成监督合力。另一方面，在协商民主工作中，协商监督对其他平台的借助不足，不能有效向政协以外的范围延伸，与新闻舆论和行业监督等渠道相衔接。总而言之，公众作为政策行动者，难以通过制度性渠道承担决策者、治理者、监督者等多元角色，在制度建设中难以发挥主动性作用。而制度执行者掌握的政治资源更多，因而行动能力更强，其长期居于主动地位，几乎总是承担决策者和执行者的角色功能。
4、制度的激励程度
制度激励失灵或不同的激励组合使得行动者行为选择不同，进而影响政策预期的实现程度[5]。而其中最主要的两方面就在于政治激励的 “晋升锦标赛”理论[6]和经济激励在地方分权制度上的作用[7]。基于此，学界又把激励作用按“正—负”“、强—弱”两个维度区分为正向强激励、正向弱激励、负向强激励、负向弱激励。[8]同时，激励还使执行主体行为发生扭曲[9]，产生数据作假和传统共谋等危险[10]。在本研究中，T省党内法规执行的制度激励缺陷主要表现为晋升激励和财政激励较弱，激励结构单一。
一是晋升激励的制度建设薄弱。在T省的巡视巡察工作中，巡视巡察办公室肩负重大工作责任，但又不负责干部的进出、任免，使得巡视巡察工作人员积极性大为降低。而市、县（区）虽然建立了人才库，但人才得不到有效共享，遑论交流与晋升。同时，缺少推动巡视巡察整改的有效考核激励和督责措施，使得部分整改流于形式。在干部教育工作中，干部参训的情况通报制度、跟踪考察制度缺失，一些地区存在不培训就提拔或先提拔再培训的现象，使干部参加培训的外驱动力不足。各地主管部门鲜有建立干部参训的情况考核、检验、通报制度，又缺乏有效的激励约束机制，难以形成“管、训、学、用”相结合的科学激励体制。而总地来说，T省当前的干部提拔重用又与政治巡视结果、参加培训成绩以及协商民主工作开展的成效关联不大，造成了三部党内法规本应具有的升降奖惩激励作用并不明显。
二是财政激励手段较为匮乏。在T省的干部教育工作中，普遍存在预算标准低、申请经费难的问题。由于经费偏少，不少地市党校系统普遍存在运转难以维持、教研工作难以开展、教师的社会调查活动受限、学员生活标准偏低和上调机制缺乏灵活性等问题。由于干部教育培训经费未列入各级政府年度财政预算，市县级财政也没有明确相应的党校办学经费和专项经费拨付制度，大部分党校的办学资金存在较大的缺口，常年需要靠公用经费或者党费进行调剂。因此，干部教育培训经费少、浮动大，导致出现培训时间短、办班次数有限、培训质量不高等问题，更遑论推动智力成果进一步转化为智力收入以激励科研热情。而在协商民主工作中，T省当前在推进协商民主切实融入党委政府的议事日程方面亦还有欠缺，在机构编制及工作经费等受限的条件下，难以在基层开展有效的协商民主工作。
三是激励结构较为单一。由于观念构成了利益，所以利益本质上都是主观的，使得“基于利益的行为尽管存在，但对于利益的理解往往不是严格的功利主义式的”[11]。这也要求我们在制度激励研究中超越“理性选择”的旧有视角，进一步优化激励结构。当前T省的党内法规执行中，对法规执行者和党政干部心理需求的满足和实现关注相对不足，还未能做到既考虑到政治治理与政治巡察、教育培训和政治协商的核心要求，又兼听他们的声音与需要，无法有效将党内法规执行的“自上而下”视角转变成为一种“整合式”视角。
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