德国检察制度一瞥
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2005年1月17日 点击：1374次 来源:首都女检察官网
2003年8月16日至29日，我有幸跟随北京市人民检察院组织的政工干部研修团共14人赴柏林进行了十天的学习。在这十天里，柏林市司法官员认真严谨的研讨讲座和热情周到的接待服务给我们留下了深刻的印象；我们认真听课，踊跃提问，积极观察和思考，注意与德方的交流，介绍我国的有关情况，获得了接待方的普遍好评。通过聆听司法官员、检察官、法官、警察局官员的讲座，进行座谈交流，参观柏林市检察院、总检察院、柏林市警察局刑事犯罪部、看守所、青年监狱，旁听区法院审理案件等，对德国的司法制度特别是检察制度、德国检察官的权利义务和选拔任免制度等有了比较全面和深入的了解。
这次学习考察一方面增进了北京市检察院与德国柏林市政府及检察机关的交流，使我们开阔了眼界，增长了知识，另一方面也促使我们在比较中认清我国检察制度的特点，发现可供学习借鉴之处，可谓是收获颇丰。仅用这样一篇文章来概述我所了解到的以柏林为模板的德国法律制度和蕴含其中的法律原则是远远不够的，同时因为时间的关系，很多问题没有学深学透，留下了不少疑问。在此，笔者只能就学习中印象和感受最为深刻的部分进行粗浅介绍，与同志们交流探讨。
一、 德国司法制度概况
应当说，德国的司法制度是构建在联邦宪政的基础上的。德国是联邦制国家，联邦和各州均有自己的立法机构、行政和司法机构，他们依据基本法（即宪法）确定的权力分别履行自己的职能。在德国，立法权、行政权、司法权分别由参议院、内务部和司法部执掌，但司法部和内务部都设立在政府之下，作为政府的一个部门，与我国的三权分立含义不同。德国警察局作为行政机关，由内务部主管。涉及司法机构的事项，包括检察院、法院的组织机构和人事管理、各项司法预算、司法协助、执行和监督、培训进修等，则由联邦和州的司法部分别主管，联邦与州的部门之间没有行政上的隶属关系。法院是审判机关，实行三级两审制，分联邦法院、州法院、地方法院，并设立专门法院，有着复杂的法院体系，法官享有较充分的独立自主权。检察院的设置由《法院组织法》规定，在法院内设立相应级别的检察院，但各自独立，不存在隶属关系，检察机关对刑事案件有调查权。警察应当在检察官的领导下开展侦查工作，警察局无权作出处罚决定，所有处罚均应由法官作出或经法官认可。
德国是大陆法系国家，以成文法为主，采取法官为主的纠问式审判。德国还实行严格的罪刑法定原则，法律不溯及既往；尊重法官的判决；注重保障人权；虽未以法律明文规定废除死刑，但现有刑法中没有死刑的规定。近年来，随着欧盟一体化的进程加快，欧盟各国家都加快了司法改革的脚步，以期逐步实现在欧盟范围内统一立法、司法。柏林市司法部和柏林市总检察院也都设有专门的研究与欧盟法接轨、办理相关案件的部门。
二、 德国的检察制度概况
1、德国检察制度的特点
德国检察制度的主要特点是：检察院的职能主要限于刑事诉讼方面：一是负责对刑事犯罪和违法行为进行侦查，有权指挥司法警察；二是提起公诉；三是对刑罚的执行进行监督。因其实行起诉法定主义，因此只有检察院才有权提起诉讼。德国的检察院代表国家和政府利益，不仅有权提起公诉，并参与诉讼全过程包括负责刑罚的执行，而且有责任保证刑事诉讼程序的正确性和合法性。
2、检察机构的设置和职责分工
德国检察院的组织机构和职能设置由《法院组织法》和《刑事诉讼法》予以规定。每个法院设一个相应级别的检察院，包括联邦检察院、州检察院和地方检察院，个别地方有地区检察院。检察院与法院只是对应设置，并无从属关系。上级检察机构与下级检察机构之间是领导与被领导关系，但联邦检察院不能领导州检察院，两者之间只是协调关系。各级司法行政部门对所属检察院进行监督，各级检察院的首席检察官对本院检察官进行领导。如柏林市各级检察院由柏林市司法管理局进行管理。柏林市总检察院由总检察长领导。
德国联邦最高检察院只负责危害国家安全犯罪、毒品犯罪、税收方面的犯罪等少数特定犯罪的侦查起诉工作。其它案件完全由州检察院及其下属的地方检察院负责。据柏林市总检察院和市检察院的高级检察官的介绍，柏林市作为德国的首都，具有与州相同的地位；设立了柏林市总检察院（相当于州检察院）和市检察院，还设立了动物园区检察院，区检察院的案件管辖范围由市检察院确定。市检察院办理大部分刑事案件，对轻微刑事案件，则指定由区检察院办理，但既涉及刑事又涉及民事的案件以及涉及到专业法律的案件如毒品犯罪、有组织犯罪、青少年犯罪案件等都由市检察院办理。柏林市总检察院对市检察院的工作进行监督和管理，办理下级检察院上交的疑难案件，直接受理国家机密案件、国家安全、恐怖活动等案件，处理对下级检察院的投诉和上诉案件，其业务工作内容还包括：办理原民主德国间谍或特工侵犯人权的案件；对重大案件的跨国协调；与欧盟法律接轨的案件；有组织犯罪案件；反腐败；对下级检察院发出指令和协调各检察院之间的合作等。
3、检察机构在刑事诉讼中的地位和作用
德国的刑事诉讼中，检察机关是案件调查工作的领导者，决定是否提起公诉，代表国家出庭进行公诉，监督刑罚执行，在认为必要时提起上诉和申诉。在德国，检察官被称作“司法界的国王”，警察是检察官的辅助官员。德国《刑事诉讼法》虽然规定了检察官进行出庭前的调查工作，警察应当尽快将受理的案件移交检察官，但实践中由于检察机关缺乏足够的人员、专门的侦查设备和技术，事实上往往由检察官委托或授权警察进行大部分侦查工作。
在检察官认为案件调查工作完成后，需要作出是否起诉的决定，如果决定起诉，则进入刑事诉讼的中间程序，即法官审查检察机关移送的起诉书，决定是否受理案件。如果受理，就开始刑事诉讼的主要程序——庭审程序。法官通知被告人，并确定日期开庭审理，这期间还可以提出补充侦查的建议。如果法官不受理案件，则要详细说明理由。检察官认为理由不充足还可以向上一级法院投诉。据柏林市检察院的检察官介绍，每年检察机关向法院提交的案件只有20％被法官接受，其中又有50％会作出无罪判决。
在庭审中，法官起主导作用，检察官除宣读起诉书外，还要做最后发言。检察官认为庭审程序不合法，可以拒绝审理。不过据介绍，检察官因程序不合法而拒绝审理的情况在柏林还从未发生过。法官判决后，负责监督执行的检察官要与其它部门合作，保证判决被执行。但是检察官并不直接进驻看守所、监狱进行监督。近年来，为了保证判决执行，在罚金刑越来越多的情况下，检察官提出要加强计算机联网，掌握被告人的帐号，便于直接划走罚金，降低执行成本。
同时为简化程序、节约执行费用，刑事诉讼法还规定，检察官可以对轻微罪行直接下达一个类似判决的处罚令，对被告人进行经济处罚或不超过一年的监禁。这种情况下，检察官也要向法官提交类似起诉书的报告，写明处罚内容，由法官签字认可后交被告人。被告人在两星期内决定是否接受处罚，接受则直接执行。如果不接受可以提出抗诉，法院会收回判罚令重新审查。如果是被告人认为自己无罪要向法院上诉，则进入主要程序进行开庭审理；如果被告人只是认为罚金太重可以提出申诉，法官可以直接在判罚令上做出修改，送达被告人执行。
4、柏林检察院的内部机构和职务、人员设置
通过参观和座谈，我们初步了解了柏林市各级检察院的内部机构和职务设置。检察院内部主要根据不同的业务工作内容设立不同的部门和部门领导。以柏林市检察院为例，该院有人员963人，365名检察官。在检察长直接领导下有三个部门，即管理部（包括物证处、后勤处和物流处）、主要业务部门（设立了从A到G七个部门）和刑事判决监督执行部。主要业务部门是开展调查、决定案件是否向法庭起诉、作出相应处理的部门。下设的七个部门按照办理案件的性质有不同的分工，如B部主要办理恶性、有组织的刑事犯罪案件；C部主要办理经济犯罪案件，E、G办理青少年犯罪案件和进行青少年犯罪预防，F部是反毒品犯罪部等。每个部门有部门领导，一般经过竞争产生，并不一定是高级检察官。部门下设处，每个处有10－15人，其中有6－7名检察官，其它是高级官员（是公务员但不是检察官）和聘任的职员（非公务员），协助检察官开展工作。各个部门的结构、人员数量可以由部门领导根据其工作任务确定，但需要经过司法局批准。区检察院只有2－3名真正意义上的检察官，其余的被称作“地区检察官”，并不是专业的司法工作者，而是其它部门的公务员，通常在工作两年后，经过15个月司法培训就可以上岗，承担轻微案件的审理工作。
在讲座中，检察官们不止一次地提到，近年来，随着政府财政紧张，精简机构，检察官面临着待遇不高、工作十分繁重的问题，增加岗位和人员很困难，检察官队伍在萎缩。如何在人员不足的情况下完成工作任务，也是柏林市检察机构不得不面对的问题。为了提高工作效率，节省人力资源，柏林市各级检察院正在尝试网络办公，并设想将来与警察局、法院能够实现联网。在这方面，北京市检察机关已经普及了网上办公系统，相比之下，我们在采用高新技术方面还是走在前面的。
三、 检察官的权利义务以及选任和考核
德国检察官是公务员，权利义务由《公务员法》规定（法官则由专门的《法官法》规定）。联邦总检察长和各州高等检察院的检察长由联邦司法部部长提名，由联邦总统任命；州和地方的检察官由州司法部部长任命。检察官可以晋升为高级检察官。检察官一旦任命，是终身制，65岁退休，非因法定事由、经法律程序，不能免职。
从柏林市司法管理局提供的统计数字看，到2002年底，柏林市总检察院和市检察院各有人员近千名，其中柏林市检察院有检察官312名，女性193名，总检察院有检察官300余名，女性占三分之一强。同时各级检察院还拥有大量的司法协助人员和其它非公务员职员。
1、 检察官的权利和义务
检察官要履行公务员的义务，遵守公务员的法律法规，同时享有公务员的权利，薪水和退休金、医疗保险和社会福利都得到保障，同时保证享有职位升迁的权利。检察官的义务包括：履行自己的职责；服从上级领导，向上级作出工作汇报；对自己的行为负责，保持公正；保持自己的工作能力和工作状态，以胜任工作，否则应书面说明；广泛收集信息，不断学习和自己工作相关的知识；忠于法律；保持中间性，在公开场合的言论不能有党派性；不允许罢工；工作时必须符合公务员形象和身份。此外，检察官还具有其职责决定的特殊权利和义务：必须在宪法和法律范围内履行职责，即行为必须完全合法；必须把工作过程全部用文字记录下来，以便监督行为的合法性；上级检察官可以向下级检察官发出命令，但必须符合公务员规定；向被调查对象进行司法告知（即告知其权利）；统一工作原则：即上级检察官向下级检察官发出指令时必须协调好，统一意见，不能让下级违背自己的意愿进行调查；业务能力原则：任命时业务能力应达到相应要求。
2、检察官的选任和晋升
在德国，对检察官规定了严格的考试制度和升迁程序，因而普遍素质较高，但因选拔严格，所需时间长，也使得检察官的平均年龄偏高。同时司法机关增加职位和人员需要经过财政部核准，因而司法队伍的扩大受国家经济状况的影响很大。
柏林市高等法院的法官马丁先生和市司法部的克劳斯博士为我们勾画了成为一名检察官（或者法官）要走的路：首先应当是司法专业毕业，接受完全的司法教育（约3至4年），并通过闭卷考试合格，毕业后要通过国家一级司法考试。之后到司法部登记申请实习，经过3－5年的实习期（实习期间开始半年内要接受司法部组织的3个月的职业培训，并按照司法部的安排在法院、检察院或者司法部实习，一年后可自由选择实习机构和部门），认为自己具备条件的，可以申请报名参加国家二级司法考试（从事检察官、法官职业的考试与从事律师职业的考试不同）。考试前需要参加司法部组织的培训，参加8门闭卷考试之后，6个月内接受进一步培训，培训中还有可能申请到另一司法机构或国外实习；8门考试通过后参加一门口试，全部通过后职业教育培训即宣告结束，被称为“司法专家”，可以选择具体职业和工作地点。如果选择成为一名检察官，需要提出申请并参加岗位竞争，经过司法部、法院、检察院的代表三方考核，共同决定是否录用，录用后就被任命为检察官，但还需要有3年左右试用期，需要至少在三个不同的工作岗位工作。根据试用期的表现才能最终决定是否录用和在什么工作岗位。正是由于司法部门、检察机构和法院都从相同的渠道选任人员，在司法部、检察院和法院之间的人员流动也比较方便和频繁。
成为检察官以后，培训主要内容是司法辅助知识，如经济、金融知识，培训由民间机构组织，如法官检察官学会，每年会组织一至两个月的专题学习，检察官法官可以向司法局申请参加，得到同意后，学习费用由政府负担。
检察官晋升，需要经过考试和竞争。晋升为高级检察官，需要司法部的官员进行考察，高级检察官与普通检察官的比例约为1：9，一般需要任普通检察官达到一定年限才可以竞争高级检察官。在晋升时，要公布职位和录用条件。参加竞争的检察官的考试成绩、学历水平、日常工作评定等都是重要的依据。如果检察官表现特别突出，也会破格晋升，但可以有一年的试用期。
3、对检察官的考核和监督
检察官在工作期间，每半年要由检察长作出一份评定，对其工作表现作出评价。每五年还要进行一次综合评定，对检察官的表现打分，作为是否继续留任和晋升的依据。柏林市检察院还有人事任免委员会，由有经验的检察官和司法官员组成，并非常设机构。委员会设有主席，每四年选举一次，不得连任。检察长不能竞选主席。主席选出后，挑选委员，组成高级和普通两个委员会，分别对高级和普通人员的任免、部门设置和人员调配提出建议。委员会每月开会讨论有关问题和人事任免，代表着全院的工作人员，在考核方面发挥着重要的作用。
对于检察官的监督则主要依据《公务员法》的有关规定，司法官员在就任前和任职中都会受到职业道德教育。正如上文所说，德国司法官员普遍素质较高，柏林市总检察院去年只接到两起投诉。通常如果有针对检察官的投诉，司法部会转到州检察院调查处理。如果被投诉的是检察院的高级官员，则由司法部任命官员进行调查。另外，检察机构内部也设有纪律委员会，通过专门的纪律诉讼程序，对公务员的执法行为进行监督，对违规行为进行惩罚，必要时召开有司法议员、检察机构和法院的代表参加的表决会罢免检察官。处罚过程往往是由检察长任命一个独立调查员进行调查，搜集证据，调查属实后报告检察长，作出处罚决定，告知人事部门，并报司法部确认批准，记录归档。处罚的类型大致有：写检查、罚款、减工资、调低岗位级别、调离现有岗位等，当然各州的规定并不完全一样。如果被处罚的人有异议，可以向法院起诉，由司法部任命一个法官来进行独立调查，经过行政法庭下设的纪律法庭审理作出最终判决。
公务员自己发生的犯罪同样由刑事法庭审判，如被判刑一年以上就不能再做公务员。判刑一年以下的，由司法部门决定是否继续担任职务。
四、 学习期间的几点感受
1、处处坚持法治国家的基本原则。学习中，我们所接触到的司法界专家和司法官员都很注重坚持宪法所确立的法治原则，特别是德国经历了希特勒独裁时代，个人意志左右了国家命运，造成了人民的深重灾难。因此，二战后的德国非常注重严格意义上的法治原则，有着比较完备的法律体系，在管理和执法方面严格依法办事，坚持严格的罪刑法定原则。在德期间，从我们所接触的人和事可以看出，法治原则已经深深地根植于执法者的心中。从事司法工作的人首先要到柏林市总检察院保留的当年希特勒授意下违反宪法审判的法庭接受教育，了解历史，吸取教训，捍卫法律至高无上的地位。
2、立法执法讲求法律信用。在学习期间，我们注意到，几位司法官员都提到了法律信用的问题。即在立法中，要充分考虑人民对法律的了解，法律变更给人们生活带来的影响，保持法律的信用度。立法必须事先告知，对因新的立法造成公民损失的，要有相应的补偿措施；法官只能引用公布了的法规。在立法中如果发现将要订立的条款与已经实行的法律有冲突或重合之处，必须在法律中明示在适用中哪一部法优先，并特别告知公众，以保证公民对法律的信任度，从而更好地执行法律。
3、在执法中特别注重人权保障。在参观过程中，我们深切体会到德国有着良好的人权保障观念和制度。在看守所和监狱，被关押的人可以选择单间或双人间，参加劳动要按规定领取劳动报酬，可以要求接受心理治疗，有多种途径可以投诉。法院法庭的设置也考虑了人权的需要，如动物园区法院与看守所仅一街之隔，在押人出庭要通过专门的暗道进入法庭，以避免被其他人看到而影响今后的生活。儿童作为证人时有专门的休息室，由专人陪护，可以通过摄像镜头作证而不必直接面对被告人等等。当然，充分保障人权需要强大的经济支撑，司法官员几次指出，即使是在德国这样的发达国家，因为财政紧张而造成监狱经费紧张所导致的保障措施不到位、管理人员不足等问题。
4、对青年人犯罪适用特殊的法律规定和教育手段。在学习期间，我们专门了解了青年犯罪的法律规定，参观了青年监狱，直接感受到这个国家对未成年人和青年人保护的重视。德国有专门的《青少年刑事犯罪法》，专门规定了针对青少年（指14—18岁的未成年人和18—21岁的青年人）以教育为主的法律程序和惩戒手段。庭审前后都十分注重对青少年犯罪原因的调查和对青少年的心理矫正，有专门的教育援助工作者和司法援助工作者参与调查，帮助法官量刑，提供司法帮助。开庭时公诉人甚至不一定着制服，以减少对未成年人心理上的影响，对青少年更多地适用缓刑和社区劳动等刑罚方式，在监禁执行中也更多地考虑如何使他们适应社会，提供多样的技能培训和教育。据介绍，柏林市政府一年给青年监狱的经费高达2000万欧元，足见政府对青年改造的重视。
5、注重对环境的保护和完善法律规定。在德国同样经历过工业高度发达对环境破环很大的时期。如今，环境保护占有重要地位，相关的法律也是多而细。凡是可能造成环境污染的行业和产品，都要预先征收环保税，电池、塑料瓶等都有专人回收和处理。随意丢弃垃圾也是违法行为，要受到法律惩罚。在市检察院的物证室我们还看到了球迷丢弃在草坪上的毛巾、标语，也作为违反《环保法》的证据保存。在德国，处处都体现出保持自然的风格，不追求整齐划一，保留了路边树林的原有风貌。我们所参观的中世纪的皇宫和花园都保持了砂土地，据说这是《土壤渗透法》专门规定的，目的是为了保证雨水渗入地下，从而保持地下水位。
五、 通过学习给我们的启示
1、对检察官的培养纳入司法大体系中，有利于统一司法队伍的素质，便于人员在司法机关内流动。
2、弱化行政管理，突出业务特征，合理配备司法官员和辅助官员，实行分类管理，有利于提高工作效率。
3、实习期间的轮岗对全面培养和发展司法官员的素质非常有益。
4、运用高科技手段进行案件管理和侦查是大势所趋，也是我们今后科技强检的努力方向。
5、充分重视心理矫正和与社会的教育衔接对我国的罪犯改造也有着借鉴意义。
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德国检察制度简介
德国检察机关的设置体制表现为“审检合署”和“双轨制”的特点。德国检察机关不是由国家单独设立，它属于司法部，附设于同级的法院系统之中，合署于法院体系之内，由司法行政机关领导。德国检察机关分为联邦检察机关和州检察机关。联邦最高法院检察院由总检察长领导，总检察长对司法部长负责并接受其领导。州高级检察院检察长是州检察机关的最高首长，统领州的检察工作。根据联邦分权原则，联邦检察机关和州检察机关之间没有领导与被领导的关系，它们之间只是一种诉讼程序上的关系。
德国检察机关是主要的侦查机关。德国的检察机关和警察机关共同行使侦查权，而且前者领导后者。对于一些及到专门技术的案件，则由警察机关执行侦查，然后将结果移送检察机关，由检察机关决定是否提起公诉。德国检察机关对各种刑事案件既可以直接侦查，又可以交警察机关侦查，警察机关既要执行检察机关的委托和命令，又要在侦查结束时将证据一井移交检察机关。所以，这里即体现了检察机关的侦查权，又体现了检察机关的侦查监督权。可见，德国检察机关的这种侦查权，比其他国家显得更具有独立性和权威性。
德国检察机关享有独立的起诉权。德国和其他大陆法系国家相类似，对于刑事案件的起诉，是以检察机关提起公诉为主，公民个人提起的自诉为辅。按照法律的规定，除了轻罪和显著轻微之罪以外，检察机关应对案件事实进行主动调查，依据刑事诉讼法规定的可采纳的证据查明事实，如果充分证实某种犯罪行为确已实施，则检察官必须提起公诉，无须经任何人认可或否定，即时普通罪行实行“起诉法定主义”。对于轻罪和显著轻微之罪，如果行为人责任轻微，造成的后果也显著轻微，则检察官可以采取“起诉便宜主义”，即由检察官自由裁量——其结果多为不予追诉。无论是否提起诉讼或中止诉讼，检察机关都可以独立自主地决定，这就是德国检察机关的独立起诉权。
德国检察机关享有对刑事审判和判决执行的监督权。德国检察机关有权通过“声明异议”和“抗告”的方式监督法庭审判活动。“声明异议”主要是对调查证据的异议和对审判官当庭做出处分的异议，“抗告”是对裁定、审判长的决定声明不服的救济手段。德国检察机关是法定的上诉机关，而且法律规定检察机关属于法律明确授权的法律救济权力人，即检察机关为了维护被指控人可以开展法律救济活动，而在随之进行的诉讼活动中仍要兼任公诉人，从某种意义上可以说德国检察院一身兼二职。《德国刑事诉讼法》规定德国检察机关享有对判决执行的监督权，对于刑事判决的执行，由检察官指挥司法人员来完成。
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