本文先从一个比较宏观的角度，讨论民意调查的科学基础、民意汇集功能与限制，尔后再循序导入我国政府首长施政满意度调查的个案分析，进而从方法学和民意调查的政治功能两个面向，来反思当前政治民意调查或施政满意度调查所引发的争议问题。本研究发现目前的政府首长施政满意度调查，仍旧面临许多技术面的难题，例如施政满意度的概念制作与问卷设计、电话簿的编制架构与行政区不一致、电话调查系统的抽样架构涵盖率偏低及其衍生的问题等，这些因素相当程度限制了政治民意调查的科学描述、解释及预测能力。更有甚者，在调查技术尚待精益求精、寻求本土化突破之际，国内对于民意调查的操作与解读经常偏向政治上的考量，充斥着结果论、简化论、信赖叙述推论和至上论等迷思。本文最后提出重建政治民意调查的公信力，首要在于还给施政满意度调查一个独立自主的运作空间，避免政治力量或商业利益的不当侵扰，并将其制度化为政府例行业务的一部份，定期实施各种民意调查来昭信于社会大众。
政治民意调查与商业领域的市场调查不同，这类调查旨在探求民众对于公职选举的候选人、重要政策议题或者政府首长施政满意度的看法。除了各类型的选举调查之外，首长施政满意度是目前最常见的政治民意调查主题。民意调查基金会在民国七十六年公布总统和行政院长的施政满意度调查，开启国内有关政府首长声望调查的风气之先，稍后也陆续引起其它民意调查机构的注意与跟进。归纳言之，目前常见的政府首长施政满意度调查，是近似于英美西方国家对政治人物所实施的一种声望调查(popularity polling)。这类民意调查通常以行政首长的整体施政表现， 或者民众对于重大政策的反应为观察焦点，但部份的调查也会伴随中央各部会首长的职务表现评估。
相较于西方的施政满意度调查一般只限于最高行政首长，我国也针对各部会首长进行职务表现的评比，这是英美国家相关的民意调查较为罕见的现象。就落实主权在民所揭示「民之所欲，常在我心」的理想而言，本文认为施政满意度调查不仅是一种具有科学及专业性的民意反映途径，同时也是衡量政府首长民意支持度或认同感的重要工具。然而，就民意调查的设计与执行而言，政府首长施政表现的评估，本质上是一个相当抽象而且复杂的议题；常见的问题包括：首长的知名度经常与其施政表现的评价相互纠缠不清，受访者对政府首长的施政评价，也经常与其个人的感觉或印象相互混杂(傅恒德，民88 年)。若是如此，首长的施政满意度评估是否即等同于个人的知名度或印象调查？施政满意度调查的结果又能否客观地反应政府首长实际的施政绩效？把不同性质或功能定位的政府首长一起做调查，并将评比结果加以排序比较是否具有意义呢？随着政府首长施政满意度调查日益普遍化之后，这些争议将更值得学术社群与实务界的民调工作者加以正视。
本文以国内近两年来主要学术机构和传播媒体的民意调查中心， 针对各级政府首长所进行的施政满意度调查为观察对象，透过次级数据(secondary data)的比较分析，来探讨相关的民意调查在研究设计与调查执行上的优缺点。在一个多元、开放竞争的社会，民意调查已逐步建立影响政府决策的地位；不仅是许多从政人物搜寻和掌握民意脉动的重要途径，同时也由于探讨主题的敏感性和希望调查结果能具有统计上推论的价值，这类民意调查的争议性通常远高于那些以探求消费者购买意愿为宗旨的市场调查。基于此，本文以下先从一个比较宏观的角度，讨论民意调查的科学基础、政治功能与限制，希望为当前的施政满度度调查提供一个评估与对话的基础。尔后再循序导入我国政府首长施政满意度调查的个案分析，探讨这类民意调查在研究设计上的优缺点。最后，从方法学和民意调查的政治功能两个面向，来反思我国政府首长施政满意度调查所引发的各种争议。
贰、民意调查的科学基础
政治学者指出民意(public opinion)是所有个人意见的总和， 政府对于这些意见有必要慎重留意并纳入决策时的参考(Key, 1961; Ranney, 1993: 123)。难怪许多民主国家和政治人物，都将民意视为一股强劲的政治力量，深深左右该国的政治运作。虽然民意经常是分散、游移不定、甚至于相互冲突，但是拜信息科技快速发展与统计抽样原理之赐，计算机辅助电话访问系统(Computer-Assisted Telephone Interviewing System, 以下简称CATI)大量被运用于民意调查(public opinion polls)的领域，使得掌握民意脉动的梦想愈来愈有实现的可能性。
在媒体和学术机构广泛涉入下，民意调查似乎已成为当代政治生活的一部份，特别是选举前夕接踵而来的电话调查询问民众：假如明天投票，你(你)会支持那位候选人？百家争鸣的民意调查不仅引起社会各界许多的争议和讨论，同时也更令民众困惑于各项调查结果的参考价值。常见的疑惑包括：受访的民众是否具有代表性？主持调查的机构是否公正客观？有些民众无法联络上或者拒绝合作所显示的无响应问题(non-response problem)，是否会造成抽样调查结果的偏差？民意调查是否会沦为候选人文宣造势的工具， 企图来影响一般选民的投票行为？以及为什么民意调查的预测，似乎总是与选举结果有相当的出入？
目前流行的政治类民意调查，是否称得上具有科学的基础呢？ 从统计学原理和调查方法的角度来说， 答案应该是肯定的。当代的民意调查经常是利用抽样程序，从母体(population)随机选取样本(samples)来征询民众对某些公共议题的意见；相较于志愿响应的样本时常存在偏差，随机样本最大的优点是具有公正不偏性(郑惟厚，民87 年：10)。一般而言，严谨的随机抽样设计可以产生具有代表性的样本，使得意见调查的分析结果能够进一步推论到母体的整体实况。
采取抽样调查的原因，不仅在于普查(census)的程序既费时又太昂贵，同时也由于实地进行测量时，抽样调查的总和误差(total errors)一般较普查来得低(Singleton and Straits, 1998:137 )。再者，问卷设计上必须符合调查研究的专业要求，也在在反映出民意调查的科学性；例如问卷题目的用字遣词应避免过于艰涩难懂、笼统模糊，甚至使用一肩两担式问题(double barreled questions)或者掉入引导性或负载式问题(leading or loaded questions)的陷阱，同时也应注意问题选项的穷尽性和互斥性(exhaustive and mutually exclusive) (杨国枢等，民78 年；赖世培，民85 年)。换言之，唯有遵从问卷设计的各项要领与原则，才能确保民意调查工具的信度(reliability)与效度(validity)。1
其次，根据Singleton and Straits(1998)科学性质(nature of science) 的观点， 民意调查的科学基础可以分别从产品面(science as product)和过程面(science as process)来加以评估。就产品面的特征而言，民意调查所提供的信息应该具备某种程度的描述(description)、解释和预测(explanation and prediction)以及理解(understanding)等功能(1998: 21-28)。然而，在实务上，不同学科所展现的理论功能具有一定的高低层次性，可以达到较高层次功能的科学知识，其理论建构的严谨程度也就愈高。
当中描述的功能要求民意调查能够使用自己独特的概念，来叙述一般民众对于特定议题的认知或态度；例如，美国总统的声望调查可以用来反映最高行政首长施政表现的民意支持度(approval rating)。解释或预测的功能则表现于某些经验法则(empricial rule) 是可以成立的前提之上， 亦即某一个变量(variable)的变化， 将会影响另一个变量状态的改变(Babbie, 1998)。根据过去的选举经验法则，在民调获得高支持度的候选人，通常会有较大的当选机率。基于此，台湾选举所谓的「西瓜效应」建议，为避免将选票虚掷在当选希望渺茫的参选人身上，选情被看好的候选人往往在投票日前，较容易获得游离或未决定选民的青睐。
理解功能的实现， 则建构在确定的因果关系(causal relationship)基础之上，这种因果关系必须同时兼顾统计上的关连性、影响方向确定以及可以祛除假性关系(non-spuriousness)等三项条件才能达成(Nachmias and Nachmias, 1995)。由于成就因果关系的条件过于严苛，一般的调查研究通常无法同时满足前述的要求。英美国家的投票行为研究虽然常假设，现任者的施政满意度与其当选机率是呈现统计上的正相关，但由于影响选民投票取向的因素众多，欲期建立一个选民投票行为的因果关系模式，事实上相当不容易。具体的事例如，陈水扁先生在民国八十七年寻求连任台北市长的选举，虽然他在历次的选举民意调查一直享有高度的市政建设满意度和选民支持率，但可能出于省籍情结的因素和恐独选民的危机意识作祟，终究不敌国新两党支持者合流所产生的围堵效果， 以致于不幸高票落选。显示了突出的施政满意度本身，并不必然可以保证当选连任。
就过程面而言，一项民意调查的执行必须妥善响应经验主义(empiricism)、客观性(objectivity)以及控制(control)等重要原则(Singleton and Straits, 1998: 28-34)。延续六0年代逻辑实证论者的观点，经验主义强调应该经由人的感官直接或间接加以观察，来理解周遭世界现象的一种研究途径；相对的，诉诸于直觉或权威所获得的信息并不是科学的证据，经验主义认为只有可以观察的(observable)事物，才能成为科学研究的题材，观察结果同时也必须具有测量上的意义(胡佛，民87 年；杨国枢等，民78 年)。由于政治类民意调查经常以选举、公共议题以及首长声望为研究对象，透过抽样设计和电话访问程序来测知民意的动向，显然是符合上述经验主义所谓可以观察、并具有测量意义的原则。
其次，就专业伦理的规范而言，政治民意调查本来应以探求民众真实的态度取向为最高鹄的，希望公共政策的制定能有助于实践多数人共享的公共利益；然而，政治过程却经常涉及各种社会价值的权威性分配， 政策利害关系人(policy stakeholders)又难免从本位主义的立场，来操作及解读相关的民意调查结果，以实现个人的信念或政治利益极大化为职志，致使民意调查的工具价值(instrumental value)可能凌驾于前述实质理性的目标之上。因此，客观性的原则着重调查过程中，研究者必须尽量维持公正客观，避免个人的认知、情绪、利益或价值不当介入民意调查的设计与执行，并且透过交互主观验证(inter-subjective testability) 的程序来获得相对客观(relatively objective)的结论，以代替绝对客观(absolutely objective)事实的追求(Babbie, 1998)。交互主观验证的程序是以多数的意见趋势为基础，这与民主多数决的原理也相互吻合。
最后，控制的原则在于侦察民意调查过程各种可能的误差或偏差(errors or bias)，并且采取有效的作为来降低这些干扰因素(confounding factors)的不当影响。一个劣质的调查研究设计可能受到选择性偏差(selection bias)的干扰，不管它是来自一种自我选择的偏差(self-selection bias) 或者是萃取精华的偏差(creaming bias)；2 例如许多叩应(CALL-IN)民意调查偏向于是自愿响应的样本，响应意见的民众代表性令人怀疑，调查结果的参考价值自然不高。
其次，从事问卷设计时应注意问题的措词须尽量清楚明确，不可以一题两问或者使用引导性及负载式的问题叙述，题目或选项的排列顺序是否会对调查结果造成不同的影响。这些属于测量工具方面的偏差因素必须积极处理，才能维护民意调查结果的准确度及可靠性。
综合言之，民意调查是属于社会科学研究常用的一种调查研究法(survey research)，这种方法系针对特定的公共议题，通常以随机抽样程序选取具有代表性的样本，再藉由预拟的问卷题目来征询民众对于某些议题的认知或看法。根据统计推论的原理，一项严谨设计并加以执行的民意调查通常具有「鉴微知着」的功能，所提供的信息可以作为描述、解释和预测特定事件结果的水晶球。然而，民意调查的实施过程存在相当大的模糊地带和不确定性，任何无心的疏忽或者有意的操纵都可能带来严重的偏差，使得预测结果与事实之间充斥「差以毫厘、失之千里」的现象，也因此一项科学的民意调查必须妥善响应经验主义、客观性以及控制等原则。
参、民意调查的意见汇集功能与限制
以下先叙述民意调查在汇集和反映民意所担负的政治功能，然后再谈民意调查在政治过程中运作的限制。
一、民意调查的意见汇集功能
随着民意左右当代政府运作的程度日益深化，民意调查在政府与人民之间扮演的桥梁角色也就愈来愈重要；尤其是面对民意如流水的多变与复杂特质，具有科学基础的民意调查理想上是探求人民希望政府采取那些行动，使政府能够迅速响应民众偏好的一种工具。相较于其它的民意表达或利益汇集的途径，如定期选举、议会制度、大众传播媒体、政党和利益团体各自拥有不同的缺憾，民意调查所具备的科学性、时效性、代表性和客观性，几乎使它成为现代民主社会生活的一部份(周祖诚，民87 年：74)。根据相关文献的分析，民意调查的政治功能至少表现在对于选举、政策议题以及政治人物的声望调查等三方面，分别说明如下。
民意调查在一九三○年代发源自美国，直到五○和六○年代才开始与美国总统选举结下不解之缘。许多总统候选人发现，民意调查的信息在协助掌握选情动态、区隔选民市场以及拟定竞选策略上具有很高的参考价值。约翰甘乃迪 (John Kennedy)是将民意调查应用在总统选举的个中翘楚，他当选之后并让民意调查专家(pollster)成为白宫的正式职位(Jacobs and Shapiro, 1994: 528)。台湾地区的选举调查是在政治解严之后才逐次发展出来，成为部分候选人或政党从事选情研判的重要工具；民国八十五年首次公民直选总统的过程中，民意调查在反映选情的角色着力日深；公元两千年总统大选前夕，白热化的总统选情调查，更是社会各界掌握各组参选人民意支持度的主要讯息来源。
选举调查的政治效果主要取决于，民意调查结果是否会对选民的投票行为产生关键的影响。例如未决定选民(undecided voters)是否会因民意调查转而支持较可能当选的候选人，或者逆向操作去支持声势落后的参选人。以美国的总统选举为例，目前并没有确实的证据显示前述的胜选列车效应(bandwagon effect) 或者同情效应(sympathy effect) 会出现(Ranney, 1993:130)。至于美国西岸的选民因与东岸时间差距三个小时，晚些结束投票是否会因东岸和中南部的选举结果，先经媒体揭晓而降低投票意愿呢？虽然目前没有充分的证据支持，但迹象显示部分投票意愿不高的选民可能会受到影响(Ranney, ibid.)。
就台湾选民的投票行为观察，有趣的是未决定选民最后选择偎大边的「西瓜效应」现象似乎存在，使得选举调查在激烈选战中的策略性角色愈趋于白热化，部分参选人可能藉由操纵「假民调」的方式，来干扰选民投票取向的疑虑经常涌现。现行公职人员选举罢免法，明文禁止在选前十天内公布选举民意调查结果，虽不免有剥夺民众意见表述自由或藉由民意调查来了解选情变化的缺憾，但是在目前民意调查机构良莠不齐、社群成员又缺乏自清自律的专业伦理规范下，诉诸于法律禁止规定的外控途径，似乎也是沈淀劣质民意调查在激昂选情中喧嚣的必要措施。
其次，民意调查也经常扮演征询民众对于特定公共议题的看法，以作为政府决策参考的角色。许多位美国总统与民意调查的关系至为密切，他们素来相当倚重民意调查专家的操盘来进行重大的决策；例如甘乃迪藉助于哈利斯(Louis Harris)的民意调查来决定他的民权和外交政策(Reeves, 1993)；尼克松在七0年初经由一系列民意调查最后才做成他的经济政策，还有工资与价格管制的政策决定(Jacobs and Shapiro, 1995)；布什更是一位非常敏感于民意调查结果的总统，他的扫毒政策由原来的减少毒品需求转变为强力扫荡贩毒的措施，只因为提特(Robert
Teeter)的调查显示民众是支持铁腕的政策(Duffy and Goodgame, 1992)；克林顿总统则仰赖格林堡(Stanley Greenberg)所设定的电话调查系统，来探求民众对总统经济政策的看法，使得修正后
的经济政策能够在国会获得高度的支持(Woodward, 1995)。总统在作决策时为何如此重视民意的动向呢？这可能与总统需要民意的强力支持来推动政策有些关连。学者郭汉即指出：总统若愈需要大众的支持，就愈有必要注意民心的向背(Cohen, 1997:14)。直言之，总统重视民意的反应不仅有助于提升他的政治声望，同时也可以增强与国会议价协商的地位，进而促使总统在
推动政策的合法化，以及实践政治目标的能力大为提升。
最后， 民意调查也好比是一支政治温度计(political thermometer)，可以用来衡量行政首长的政治声望甚至于民意支持的高低。以美国民意调查的运作为例，总统声望的上下起伏一直被主要民意调查机构严密追踪，并且在一个长期观察的基础上被用来评估总统的职务表现，使得民意调查浸染成为华盛顿政治文化的重要内涵。约翰逊即是一位相当娴熟于民意调查事务的总统，据说他会把近期的声望调查数字随身放在口袋作参考(Altschuler, 1990)。不过各国公职人员声望调查的作法，可能跟随政府体制的特性而有所差异。在美式的总统制之下，许多民意调查一般只是针对总统的施政表现而来，却不对阁员进行个别的声望调查； 英国的民意调查机构对政党声望的重视程度，通常远高于行政首长的声望调查；法国属于双重首长制的国家，因此声望调查的对象同时包含总统和内阁总理两位重量级人物；我国的施政满意度调查经常一并兼顾总统、副总统及各部会首长等三种对象，是属于较为少见的例子(周祖诚，民87年：75-76)。
二、民意调查在实务运作上的限制
理想上民意调查在政府与人民之间可以担负重要的沟通功能；然而，值得注意的民意调查的运作却也经常面临许多内外在的限制因素。内在限制(intrinsic constraints)泛指，执行民意调查过程所涉及的各种概念制作、问卷设计、抽样以及调查实施上的技术面问题，这些问题大致属于民意测量工具本身未臻成熟而衍生的误差或偏差； 外在限制(extrinsic constraints)指称，民意调查在与政治过程从事互动之后所产生的各种问题，例如机构特性的影响、政治因素不当介入的干扰、选举调查的政治化倾向、民意调查对公共政策影响的局限性等。由于政治民意调查旨在透过探求选情、了解民众的政策偏好和政府首长的声望试图来左右政治过程，因此在多元利益交织的政治场域中，势必难以维持其原有的中立客观立场，这是社会各界在解读与运用政治民意调查时需要深思的课题。
就内在限制的因素而言，目前各家民意调查机构CATI 系统所使用的住宅电话号码簿， 普遍面临抽样架构(samplingframe)的涵盖度偏低问题，约只包含近六成的住宅电话用户。虽然完美的抽样架构极其少见， 通常都会有未登录(non-coverage)、空白或重复登录(blank or duplicated coding)等缺失(陈膺强，民83 年：62-65)，但那些被遗漏的住宅电话用户是否存在某种系统性的偏差(systematic bias)，并足以干扰到调查结果是吾人所应关切的重点。其次，问卷设计上题目的叙述方式也可能影响到调查结果。曾经有一个民意调查询问美国人民：政府是否应该在社会救助政策上投入更多？若问题的措辞使用”穷人”而非”依靠福利过日的人”，赞成增加投入的比例明显高出甚多(Ranney, 1993: 129)。无响应(non-response)问题是目前抽样调查所面临的最大挑战，因为无响应问题造成的偏差很容易就超越信赖叙述(confidence statement)所谈的随机抽样误差的范围(郑惟厚，民87 年：39)。最常发生无响应的原因是联络不上受访者或受访者拒绝合作，这种情况下的电话调查是否会引入选择性偏差(selection bias)，有系统地排除某些预定受访对象如穷人、摊贩、夜间或流动工作者等不容易联络上的族群，或者遗漏主观上较倾向于拒答者的意见，进而影响随机抽样程序的严谨性及样本结构的代表性，都是日后从事民意调查时值得密切观察的议题。
再就外在限制的因素而言，机构的特性可能会左右民意调查的处理方式，致使民意调查的科学性或实用价值随着情势的变迁而衰减。以政府部门、学术机构和新闻媒体三者来说，政府部门的民意调查通常关心访问主题的相关性与政治含意，强调民意调查结果的政治可欲性(political desirability)远高于对调查过程科学规范的坚持；学术机构的调查一般重视技术的完整性(technical integerity)和学术研究的价值，因此难免与政治圈内利害关系人的信息需求无法相契合； 新闻媒体从事的民意调查，倾向于强调新闻价值与时效的重要性，因此在题材的选择上经常是事件取向，对于调查方式与结果的处理也会考量时间的因素。基于访问的便利性，虽然CATI 已成为国内媒体最常采用的民意调查工具，但在争取时效和针对特定新闻事件做出及时的反应等期望下，调查访问的对象、完成的有效样本数和品质有时难免会受到牵累。
其次，虽然民意调查本意想藉由提供相关的信息，来影响政治过程的运作，但是这项科学工具也可能因政治因素不当介入而遭受反向的操控，进而提供一些伪劣假冒的讯息来干扰社会大众的判断。以近年来台湾选举中常被讨论的西瓜效应和弃保效应为例，假若候选人对西瓜效应发酵的危机感愈趋强烈，选举调查的政治化倾向即可能升高，声势落后的参选人往往亟欲由操纵民意调查或散播耳语等途径来摆脱边陲化的印象，以避免选民偎大边的西瓜效应涌现而使自己提早出局。另外，弃保效应指称当所支持的对象胜选希望渺茫时，有些选民会放弃最爱改投当选机会较浓的候选人，来预防最不喜欢的竞争者最后夺魁的一种策略投票行为(strategic voting)。族群之间的省籍情结或者惧怕台独引发战争的心理因素，经常是激烈选战中弃保效应滋生的温床，在选情信息不完全、有弃保倾向的选民渴求参考讯息的情况下，各竞选阵营越可能顺势操纵民意调查的数据，来诱使有利于己的弃保效应发酵。公元两千年的总统大选过程，「宋出局」或「连老三」盈篇累牍的文宣广告，即是为了发动弃保效应战略的显例；换言之，选举调查被视为竞选策略或政治工具的诱因大幅增强，民意调查已不再是反映民意脉动的中性调查工具。
最后，民意虽然对政治过程具有一定程度的影响力，但过度夸大民意调查在决策制定过程的主宰地位， 则可能失之偏颇。部分的原因来自于吾人不能将「民调」等同视为「民意」；由于任何的民意调查都会面临不表态或拒答者的威胁，因此无论民意调查技术再怎样的精进突破，都很难精确掌握尚未表示意见者的态度意向，使得调查结果在表彰整体民意的功能受到限制。其次，民主国家的行政首长即使经常阅读各种民意调查的数据；然而，这些讯息所反应的民意毕竟只是影响政府决策的因素之一，而非全部分(Ranney, 1993: 130)。以美国政府为例，总统作决策时可能受到他的治国理念、世界观以及寻求历史上的地位等因素所左右；在另一方面，总统也可能相当关心公共政策的作为与实际绩效；总统甚至于可能透过演说或其它的策略行为，来引导和塑造民意的走向(Cohen, 1997: 164)。换言之， 政府首长的决策动机与目标事实上涵盖相当广泛的因素，无法单独以民意化约主义的观点来加以诠释；同时民意对公共政策的象征性影响可能多过于实质上的意义，总统虽然不见得会真正依循舆情的动向来行事，但行政首长至少希望能赢取重视民意的名声。
肆、政府首长施政满意度调查的个案分析
近两年来许多新闻媒体或学术机构附设的民意调查中心，曾分别针对萧内阁或者地方政府县市首长进行一系列的施政满意度调查，为国内的政治民意调查开拓另一番新气象。根据本研究访查结果，联合报和TVBS 的民意调查中心在这方面的投入较为积极，约每季对萧万长院长及各部会首长进行一次施政表现的总体评估，其它如中央通讯社或世新大学的民意调查部门，也曾数度举行萧内阁的施政满意度调查。此外，施政满意度调查的对象也逐渐扩及到地方县市政府及其行政首长，例如远见杂志和TVBS 民意调查中心所执行的各县市首长施政表现的评价，东海大学和传讯电视分别针对中部五县市政府首长和桃园县府团队，曾实施不同型态的施政满意度调查较具有代表性。3 部分政府机关如行政院研考会或新闻局，虽然也相当重视政府首长施政满意度调查的议题，但这些机构通常根据媒体报导和舆情数据分析来了解民意的动向，只有少数个案才会以委外研究的方式进行大规模调查，调查结果也仅供内部参考并不对外公布。
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