0引言
目前，我国还处于城市化进程之中，城市规模还在快速扩大，城市人口还在快速增长，而与此同时，也已经到了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段。新时期的城市化应该把城乡作为一个整体，把支持农村、关心农民、调整农业作为城市化的重要内容，实现城乡共同富裕和协调发展。党的十六届三中全会明确统筹城乡发展的目标。党的十七届三中全会指出:我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。在此背景下，为进一步贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，实现保护资源和保障发展的双赢，江苏省国土资源厅于2008年提出在全省范围内实施“万顷良田建设工程”试点。
1“万顷良田建设工程”的内涵
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。从“万顷良田建设工程”的定义可以看出，其核心是实现各类资源要素的有效积聚。通过大规模的农用地整理，完善配套条件，增加耕地面积，提高耕地质量，推进农业生产经营规模化、现代化，从而实现耕地资源的有效积聚;通过城乡建设用地增减挂钩等途径，对建设用地进行空间整合，优化用地结构，节约集约用地，从而实现建设用地资源的有效集聚;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，帮助农民就地就近就业，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程，从而实现劳动力资源的有效集聚;通过人口的集中居住，将发散的需求集中呈现，还可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，同时也有利于各类公共服务资源的充分合理运用，从而实现市场需求与服务资源的有效集聚。
2“万顷良田建设工程”的意义
实施“万顷良田建设工程”是国土资源部门落实科学发展观、实现双保双赢的具体举措，更是地方政府缓解资源硬约束的有效途径;是促进农业由分散经营向规模经营转变、传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题、实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观、打破城乡二元结构、促进城乡统筹协调发展、提高城镇化水平、构建和谐社会的有效途径。
2.1有利于保障地方经济建设发展
长期以来，在城镇工矿建设用地规模快速增长的同时，农村建设用地却没有相应的减少，从而造成建设用地总规模过大，农村土地利用仍然存在着耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾。通过实施“万顷良田建设工程”，可以推进农民住宅向城镇集中，有利于改善农民的生产生活条件，改变农村建设用地粗放利用、布局散乱的现状，农村居民点集中集聚置换出的用地空间，可以支持城镇发展用地需求，缓解城镇建设用地指标紧张的矛盾，提高建设用地节约集约利用水平。以南京市六合区为例，根据已获得批复的《南京市六合区万顷良田建设工程规划方案》，通过六合区竹镇“万顷良田建设工程”的实施，复垦工程区内农村居民点及工矿用地，可形成耕地指标4313亩，扣除安置区建设占用，最终可以形成3583亩新增耕地指标，用于六合区城镇建设。而按照现行的国家用地计划分解，每年六合区农用地转用计划约800亩，可见，通过“万顷良田建设工程”的实施，可以有效满足六合区经济社会建设用地需求，大大促进六合区经济社会发展。
2.2有利于推进城乡统筹和社会主义新农村建设
目前，我国城乡二元结构依然明显，农村基础设施、经济发展、公共事业、文化生活等都严重滞后于城市，新农村建设任重道远。通过实施“万顷良田建设工程”，可以调动多方力量、筹措多方资金支持农村建设，促进农业生产发展，改善村容村貌，增加农民收入，完善农村基础设施和社会公共事业，逐步转变工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，加快城乡一体化进程的步伐，推进城乡发展规划、城乡基础设施建设、城乡公共服务、城乡劳动力就业、城乡社会管理一体化，实现统筹城乡经济与社会发展。
2.3有利于解决三农问题
农业、农村、农民问题一直是各级党委、政府高度关注的问题，也是现阶段迫切需要解决的问题。通过实施“万顷良田建设工程”，通过大规模的土地整治，可以集聚耕地资源，提高耕地质量，改善配套条件，推进规模农业和现代农业;通过对农村破旧房屋的拆迁和公共服务设施的配套完善，可以改善农村面貌，加快社会主义新农村建设步伐;通过对农民房屋的拆迁安置、土地承包经营权的流转或置换社会保障，以及对农民就业指导、培训、推荐，可以改善农民居住条件，提高农民收入，保障农民生计。
3“万顷良田建设工程”实施中需要把握的主要问题
“万顷良田建设工程”是一个全新的系统工程，涉及农村的千家万户和农民的切身利益，涉及农村事务很多方面，涉及领域多，政策要求高，必须高度重视，谨慎运作，正确认识和把握相关环节和主要问题。
3.1关于资金筹措和保障
“万顷良田建设工程”涉及大量的房屋拆迁、农民安置及土地复垦整理等，需要的资金量十分庞大，对地方政府的财力和社会化配套资金要求高，试点地区必须多元化融资、多渠道筹资。“万顷良田建设工程”的资金来源可以包括以下几个方面:
(1)各级政府土地出让金用于农业部分、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费等涉农资金可按相关规定用于工程建设。
(2)土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农业投资等支农、惠农项目优先投放在万顷良田项目区。
(3)采取市场化运作，按照“谁投资、谁整理、谁经营、谁收益”的原则，通过优先使用置换出的挂钩指标和整理出的农业用地等途径，积极吸纳社会资本参与工程建设。
(4)成立融资平台，向银行等金融机构贷款获得启动资金。
(5)最终通过土地指标的出让和土地的规模经营等方式，实现资金的平衡和盈余。
“万顷良田建设工程”涉及的资金来源渠道多，用途广，要求高，监管严，试点地区必须建立统一的运作平台，负责资金的筹措、使用、归还等，制定相应的程序和办法规范资金的运作，实行封闭运行、专款专用，良性循环、滚动运作。
3.2关于承包经营权流转
“万顷良田建设工程”实施后，农田集中连片，农民集中居住，传统的单户农业生产方式改变成现代化农业规模经营生产，必然涉及农户原先承包地的流转。根据各地的实际情况，对农户的承包地，可以以付租金的形式租赁其承包地的使用权;在农村集体资产股份制改造完善的地方可以以土地承包经营权入股参与经营，股份量化后享受经营的收益;也可以纳入基本生活保障或城镇保障后，农民放弃其土地承包经营权，以承包权换保障。在实际操作中，各地需结合具体情况，充分征求农民意见，谨慎稳妥运作，确保社会稳定。
3.3关于农业规模经营
“万顷良田建设工程”实施后，成片的良田只有实行规模经营，才能发挥高效益，保证农民的流转收入。试点地区应积极培育规模经营，培植产业特色，严禁闲置、抛荒。对于形成的集中连片的农田，可通过市场方式，引进本地或外地农业企业进行规模经营，也可以由地方政府牵头，当地农民成立合作组织合作经营。因规模经营企业是市场自负盈亏的经营主体，必须要承担市场经营风险，而如果因企业原因导致亏本甚至倒闭，将直接影响到原流转承包地农民的利益。因此土地规模经营后，地方政府要加强引导和管理，充分考虑、规避经营风险，必要时需由政府托底保障，维护农民利益，维护社会稳定。
3.4关于农业人员安置
“万顷良田建设工程”实施中，农业人员的分流安置是关键，必须妥善解决离地农民的出路，采取综合措施处理好人地分离问题。为加快城镇化进程、促进规模农业、减少后续矛盾，对于地方政府财力有保障的地方，在充分尊重农民意愿的前提下，鼓励农民放弃原先承包地，完全实现人地分离，对于离地农民，根据各地具体情况，可参照征地补偿安置标准和待遇，纳入被征地农民基本生活保障体系，也可直接进入城镇养老保险体系。对于暂时不具备完全人地分离条件的地方或者农民不愿意放弃承包地的，可以通过土地入股或土地租赁方式等进行承包经营权的流转。要加大对“万顷良田建设工程”涉及离地农民的就业培训，引导、推荐、鼓励其到周边企业就业或自主创业。地方政府在引进农业规模经营企业时，要和其签订用工协议，优先使用当地农民从事农业生产或其他产业工作。
3.5关于农民房屋拆迁安置
“万顷良田建设工程”拆旧区的房屋拆迁，在充分尊重农民意愿、妥善解决农民生产、就业等问题的前提下，尽可能到现有城镇集中安置，加快城镇化进程，减少“过程性浪费”，避免二次拆建。“万顷良田建设工程”中，农民向城镇(集镇)集聚，住宅由零星、分散转向成片、集中。总体上说，确实改善了农民的居住条件和生活水平，但因拆迁安置后居住环境发生了很大的变化。因此，在房屋拆迁前，必须充分征求农民意见;拆迁过程中，必须充分维护农民合法权益;在安置房建设中，必须严把质量关，完善水电气路等基础设施;搬进新居后，完善物业管理，美化居住环境，真正让搬迁的农民得到实惠。
4工程推进相关建议
4.1合理选择试点区域
“万顷良田建设工程”是一项全新的系统工程，必须试点先行，逐步实施，稳妥推进。在选择试点区域和开展试点工作时，要遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，要以建成大面积、连片高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实行规模经营，发展现代农业。各地在试点区域选择时，要根据当地的实际情况，既可以选择经济基础较好、用地需求量大的地区先行试点，也可以选择经济相对落后但农村居民点相对分散偏远、拆旧区规划潜力大的地区先行试点，但基层政府积极性必须要高，基层群众要有意愿，要有一定的承包地流转和规模农业的基础。
4.2科学编制专项规划
科学规划是实施“万顷良田建设工程”的首要前提，必须坚持规划先行，遵循整体性、前瞻性、科学性和操作性相结合的原则，结合试点地区土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、城镇(村镇)规划等，认真研究土地利用现状，科学合理编制“万顷良田建设工程”规划，充分做好整理复垦区、安置建设区规划与相关规划的衔接，确保避免整理后重新建设、集中安置后重新拆迁等现象的发生。要将“万顷良田建设工程”总体规划与实施规划相结合，坚持一次规划、逐年推进、分步实施，在总体规划的基础上，制定近期、中期、远期实施规划，明确具体实施的时序安排和实施规模。
4.3充分征求农民意愿
农民是“万顷良田建设工程”关键的利益主体之一，也是工程实施效益最权威的评价者。要想取得农民的支持，就必须充分征求、尊重农民的意愿。工程实施前，必须100%入户调查，了解农民家庭基本情况和主要诉求;工程规划方案要在项目工程区进行公示，充分听取群众意见，征得农户认可;工程实施中，需要多形式、大力度将相关政策宣传到位、解释到位、实施到位，让农民切实感受到工程实施带来的好处;在承包权流转、人员安置、房屋拆迁等具体工作中，要坚持农民自愿为主、政府引导为辅，切不可强行搞“一刀切”。“万顷良田建设工程”关系到农民的切实利益，要坚决避免因为用地指标、领导政绩等因素而草率决策，盲目推进，必须充分征求、尊重农民意愿，取得群众理解支持，真正将这项民心工程做实、做好。
4.4强化组织协调控制
“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，任务艰巨，必须坚持政府主导、相关部门联动，加大组织协调力度，共同推进工程建设。试点地区要专门成立“万顷良田建设工程”领导小组，政府主要领导亲自负责，国土、财政、农业、劳动、建设、民政、审计、监察等部门按照各自职责，共同做好拆迁安置、土地整理、指标使用、资金投入、承包经营权流转等相关工作。在工程实施过程中，各级政府和相关部门要明确责任职责，加强组织实施，强化配套保障，市级政府和相关部门主要负责工程的指导、督查及配套扶持政策的研究、落实等;县级政府是工程实施的承担主体和责任主体，要做好规划方案编制、试点区域选择、资金统筹运作、人员分流安置、安置点建设、农业规模经营、农业招商等工作;工程区所在的乡镇负责工程具体的实施和推进。
4.5积极稳妥统筹推进
“万顷良田建设工程”是一项系统性、长期性、渐进性工程，涉及各方的利益，尤其是关系农民的切身利益，可能引发的矛盾多，社会稳定的压力大，必须统筹协调，科学规划，稳妥运作，试点先行，逐步实施，不断积累经验，完善方案，在维护农民权益、确保社会稳定的前提下，稳步推进工程建设。目前，“万顷良田建设工程”正在江苏省各地积极试点，全省大部分县(市、区)都申报了试点，部分地区已经获得批复。各地在工程推进中，要以点带面，逐步推开，不断扩大成果，力争通过“万顷良田建设工程”的实施，促进城乡统筹，推进社会主义新农村建设，保障地方经济又好又快发展，形成政府、集体、企业、农民共赢的良好局面。