《建筑业发展“十三五”规划》提出要完善工程建设领域保留的投标、履约、工程质量、农民工工资4类保证金管理制度以来，2019年住建部等六部门印发《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》，率先在房屋建筑和市政基础设施领域推行工程保证保险。
房屋建筑工程是满足人们生产、居住、学习、公共活动等需要的工程；市政基础设施建设工程简称市政工程，城市生活配套的各种公共基础设施建设都属于其范畴。两者在民生问题和城市建设中起着举足轻重的作用，也成为工程保证保险的先行领域。
而随着房屋建筑和市政基础设施领域的试点工作经验累积，在工程建设其他领域推行工程保证保险也提上日程。下文将以安徽、浙江、广东三省为例，分析工程保证保险在工程建设领域的三条发展思路。
1、安徽：从国有投资项目开始逐步市场化
作为首个发布省级文件推行工程保证保险的省份，安徽省以国有投资的房屋建筑和市政基础设施工程项目为先导，而后扩展至政府投资项目和国有投资项目中，最后逐步应用于整个工程建设领域。
安徽省住建厅在2015年7月发布的《关于推行建筑工程施工合同履约保证保险工作的通知》中明确首先在合肥、芜湖、蚌埠、铜陵和六安等市开展建筑工程施工合同履约保证保险试点；以国有投资建筑工程项目（房屋建筑和市政基础设施工程项目）为重点，选择条件成熟的项目先行开展试点。
至2016年，安徽省住建厅在《关于推动保函替代现金形式保证金进一步减轻企业负担有关问题的通知》中扩大了工程保证保险的试点险种和应用范围，要求各级政府投资项目或国有投资项目先行试点银行保函制度、保证保险制度。
而后到2017年12月，安徽省政府在《关于推进工程建设管理改革促进建筑业持续健康发展的实施意见》中“支持参建各方以银行保函、商业保险、第三方担保方式替代现金形式保证金，降低企业运营成本”时，也明确了以住建厅为牵头责任单位，以省交通运输厅、省水利厅等为配合单位。这一将工程保证保险推广至整个工程建设领域的决定也在同月《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》中得到了证实。
2、浙江：逐步扩展应用行业
2014年宁波获批成为全国首个“会省市共建”保险创新综合示范区后，浙江省以宁波为改革先驱，逐步在工程建设领域推进工程保证保险。
按照试点先行、稳步推进的要求，宁波市在2015年出台《关于开展建设工程综合保险试点工作的通知》，率先在宁波市行政区域内的房屋建筑工程和市政基础设施工程项目领域实行工程综合保险试点。至2017年，宁波市水利局又印发《宁波市水利建设工程担保管理办法（试行）》，明确所有依法必须公开招标的水利建设工程施工项目实行工程担保，工程担保可采用第三方担保形式，即可以银行保函或保险公司保单方式提交。后于2018年，宁波市住建委《关于进一步推进宁波市建设工程综合保险工作的通知》进一步允许各类工程担保采用保险等方式进行担保，相关单位不得无故拒绝。
与宁波市的推进思路一致，浙江省在2016年出台《关于进一步完善工程担保制度推行建设工程综合保险工作的通知》时，仍要求以国有投资的房屋建筑和市政基础设施项目为重点推行建设工程综合保险。而至今年6月，浙江省住建厅等部门《关于在全省工程建设领域改革保证金制度的通知》则要求建设、交通运输、水利等行业主管部门加强对本领域实行工程保函缴纳保证金制度的监管。这意味着包含保证保险保单在内的工程保函已应用于建设、水利、交通运输等行业，也揭示出浙江省“房屋建筑和市政基础设施→建设、水利、交通运输”的工程保证保险推进思路。
3、广东：多专业并行，重点发展电子投标保函
早在2018年4月首次部署推行工程保证保险时，广东省便于《关于开展建设工程保证保险有关工作的通知》中要求：各级住房城乡建设、交通运输、水利等部门应当会同发展改革、人力资源社会保障等有关部门，结合本地区实际制定本专业工程的保证保险试点办法。
贯彻多专业并行的推进要求，江门市住建局等部门于2018年7月发布《关于在全市房屋建筑和市政基础设施工程开展建设工程保证保险有关工作的通知》，江门市水利局等部门也于2019年2月发布《关于江门市水利水电建设工程开展建设工程保证保险有关工作的通知》。至2020年8月，江门市公共资源交易平台又在全辖区建设工程交易领域推出电子保函服务，自此房建、市政、园林绿化类项目皆可应用电子投标保证保险。
事实上，韶关市早于2019年8月在全省率先推出投标保证金电子保单系统，实现了在韶关市招投标活动中以投标保证保险电子保单形式通过建设工程交易系统缴交投标保证金，开启了保险机构与公共资源交易平台的电子化合作篇章。这也揭示出广东省“重点在公共资源交易领域发展电子投标保证保险”的工作思路。
安徽、浙江、广东这三个建筑业大省的工程保证保险推进思路有所不同，但都稳扎稳打，以试点经验为基础，在巩固扩大试点成果的过程中逐步完善建设工程保证保险机制。也期待更多地区积极在房屋建筑和市政基础设施领域先行经验的基础上将工程保证保险应用于更多专业，早日实现工程建设领域全覆盖。
1实行工程保险制度的必要性
1.1工程保险是市场经济发展的需要
在计划经济体制下,项目是国家的,项目资金来源于国家投资。建设单位是政府或其下属,施工单位也是政府有关行政部门所属的施工企业。因此在施工过程中,工程遭受不可抗力的破坏时,双方都不会承担损失,而是由国家最终负责。即主要建筑材料随投资向各工程项目按需调拨。既然风险无损自己的利益,工程保险就显得无关重要了。但是,随着我国经济体制改革的深化,合资、独资、国有企业等多种经济成分及多种经营方式同时存在,多层次经济结构的诸多组织同时济身于开放的建设市场中。在这种新的形势下,对于发包方而言,虽然投资者均以追求最大利益为目的;但投资主体呈现出多元化的局面;对于承包方而言,企业与政府脱钩,自主经营、自负盈亏,甚至一些施工企业的所有制形式都发生了变化,这样,如果发生损失,发包方和承包方都是直接的受害者。因此发包方和承包方为了保证自身的利益,就要想方设法地转移或降低风险带来的损失,工程保险则是一种行之有效的方法。
1.2工程保险可以减少风险的不确定性
风险具有不确定性,这包含了风险事件的发生与否不确定,发生于何时不确定,发生的原因不确定,和损失的结果不确定。例如,在建工程可能会失火,但是任何人都不能预测何时发生;而失火的原因也有多种可能,不能预知是哪种原因所致;对于导致的损失也是不可能预测的,它可能使工程全部烧毁,也可能只烧毁一小部分。类似这样的风险,往往会导致承包商在承接工程项目的同时,也要承担负担风险、防患损失的巨大心理压力。
但投保可将这些具有不确定因素的风险转移给保险人。这并不是说保险公司承揽保险,就是引火烧身。保险公司根据大数定律对期望损失作出比较准确的判断,从而采取各种防范和应急措施来降低不确定性的影响。如向投保人提供有关安全、防灾的教育和培训,提供关于现场检查和其它方面的有益帮助等,从而减低风险发生的机率。另外,业主或承包商只要付出少量的保险费,便可获得保险范围内风险发生所造成的重大损失赔偿,从而可以最大程度地降低风险导致的损失。
1.3工程保险有利于增强竞争力
目前,国内的施工单位或承包商的主要问题是市场占有问题。没有市场,就谈不上竞争,更谈不上经济效益的最大化。而我国大部分建筑企业的市场主要局限在该地区或该部门,难以有所突破。原因虽然很多,但风险管理水平比较低,风险防范意识比较薄弱是其中不可忽视的一条重要原因。这体现在事前未能预测可能发生的风险并采取有效的预防措施,或在风险发生之后又难以采取合理的措施来减少风险带来的损失。而建设工程是一项高风险事业,这就导致承包商容易产生害怕心理,惧怕风险损失,严重阻碍了他们在激烈的市场经济中参与竞争。而工程保险就是着眼于可能发生的不利情况和意外不测,从若干方面消除或补偿遭遇风险造成损失的一种特殊措施。尽管这种对于风险后果的补偿只能弥补整个工程项目损失的一部分,但在特定情况下却能保证承包商不致破产而获得生机。通过保险,可以解除应保险范围风险发生所承受的经济损失,增强承包商抵御风险的能力,使其大胆地参与竞争。
1.4工程保险有利于加快与国际接轨的进程
在国际工程承包中,工程保险作为承包商的一项义务是强制性的。我国政府也规定,凡“三资”项目及国际金融机构贷款的工程项目必须进行工程保险。随着我国市场的进一步开放和改革的不断深入,国外的承包商会不断地涌入我国的建筑市场。同样,我国的建筑承包企业也要参与国际竞争。在国际建筑市场上,我们必须按照国际惯例运作。而在建设工程中推行工程保险制度,是我们与国际惯例接轨的一项重要措施,它对于提高我们的项目管理水平起着非常积极的作用。
综上所述,工程保险是适应市场经济发展的需要,其重要意义在于以极小的代价换取了最大的安全。因此,在建设工程中推行工程保险,是业主和承包商转移重大风险事件的一项有效措施。
2我国工程保险的现状及原因分析
2.1思想观念落后,缺乏保险意识
(1).保险通过集合危险(风险)来实现赔偿的职能,即多数人参加保险,分担少数人的损失,这是一种社会行为。但是,现在仍有不少人将具有社会互助性质的保险事业视为个别行为,或者是政府行为。即:你遇到风险,由你承担损失;我遇到风险,由我承担损失。由此导致人们在保险问题上错误地认为:既然保险是个别行为,因此买不买保险由自己决定,因而大多数业主或承包商不愿意花钱买工程保险。
(2).由于建设工程的风险事件存在着诸多的不确定性,因而许多承包商或业主都存在不同程度的侥幸心理。他们认为如果风险不发生,或者发生了但损失不大,不投保而节约的费用足以应付损失,否则所支付的保险费将白花,没有任何回报。这种心理严重地影响了建设工程保险制度的推行。
2.2法规不完善,缺乏配套措施
目前我国缺乏《保险法》相应配套的法律、法规,特别是关于建设工程推行保险制度的实施办法至今未见出台,因而影响了工程保险制度的运作。
(1).计划经济的影响仍继续发挥着作用
在建设工程保险方面,1985年国家计委、审计署和中国人民建设银行在《关于基本建设项目保险问题》的通知中指出:“对建设项目实行强制保险加大了基建投资,增加了工程造价,这种做法不妥”。根据这个意见,在通知中规定:国家预算内的“拨贷款”项目不实行财产保险;国家计划用信贷资金安排的基本建设项目也不实行保险;各地区、部门和企业单位的自筹基本建设项目是否实行保险,可自行决定。这项规定在《保险法》实施后,是否还继续实行,没有具体的规定。由此给建设工程推行保险制度造成了一定的障碍。
(2).配套法规滞后阻碍了工程保险制度的推行
由《保险法》可知,我国的保险活动实行自愿保险和强制保险两种形式。由于工保险的标底一般与人民生命财产和国家重大经济利益有着直接的利害关系,因此应该实行强制保险。在国际上,绝大部分国家都强制规定承包商必须投保建筑、安装工程一切险,第三方责任险,社会保险,机动车辆险,一些法语国家还强制规定投保十年责任险。但是,我国在建设工程保险方面,只在《建筑法》中有“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险”的强制规定,而对其它方面则无强制保险规定。由此造成是否投保建筑和安装工程一切险、第三者责任险,由承发双方自愿决定的状况,影响了工程保险制度的推行。
2.3缺乏专门人才和中介机构
对于承包商或业主而言,购买保险能否得到保障,这是他们最关心的问题。有许多人投了保,但在风险发生之后却不能获得赔偿。其原因是多种多样的,但很重要的一条就是投保决策失误。在投保之前,首先要全面深入了解各保险人的具体情况,进行认真深入的评估和比较,做出妥善的决策。同时,还要严格执行保险合同条款。所有这些,要求投保人要有专门知识,既要擅长分析保险人的可靠性,又要精于成本计算、效益分析,同时还要对建筑工程的特点了然于胸,能善用机遇扩大索赔效益。另外,对于保险公司而言,保险有两个任务:一是在被保险人受灾时予以科学、准确的评估和赔偿;另一方面,由于建筑工程规模大,工期长,涉及的内容广泛,潜在的风险很多,保险公司为了降低由此可能造成的损失,要通过保险条款促使投保人提高对事故的警惕,增强防范意识,并协助投保人就可能发生的不利情况采取各种有效措施预防风险,减少损失。因此,需要有一批专业人员去解决这一系列的问题。
目前我国十分缺乏从事工程保险业务的专门人才,社会上亦少有这类代理工程保险的中介机构。从而使得工程保险难以实现社会化、规范化和科学化。
2.4造价管理体制落后
保险费是投保人转移风险的代价,保险是一种市场交易行为。按照《FIDIC合同条件》(它是由国际咨询工程师联合会编写的土木工程施工合同条件,是一份国际通用的规范性文件)规定:工程本身、施工机械设备、工程人员及第三方人员的生命财产的保险均由承包商负责,其保险费纳入投标报价中。而我国现行的工程造价管理,仍然按计划经济的做法,把保险费分别划归业主和承包商。承包商只能按规定从业主处得到施工机械使用费中的运输机械保险,现场管理费中用于施工管理的财产、车辆保险、特殊工种安全保险,企业管理费中的企业财产和管理用车辆保险费用。至于工程保险费、即建筑和安装工程一切险,被划在工程建设其它费用中,由业主自己支配,承包商无法负责办理全部的险种。这给通过保险来进行风险管理带来诸多不便,具体反映在以下几个方面:
第一,建设工程对于业主来说,具有一次性的特点。大多数业主并不熟悉施工阶段的各个生产环节和施工方法,不了解产品的特点,人员投入也有限。让其就工程一切险及第三者责任险投保,他就必须连带承担施工阶段的风险防范和工程保护工作,这是很难做好的。另外,业主从节约工程造价的角度考虑,亦不会办理保险。
第二,对于承包商来说,由于投保工程一切险和第三者责任险不属于他的责任。因此,从经济利益出发,他们也不会主动投入人力、物力、财力,去采取措施防范风险,保护工程、材料及配套设备。
3建议
3.1加强宣传,提高认识
首先,要宣传保险制度在市场经济中的意义和完善建筑市场的作用,以提高业主和承包商对在建设工程中推行保险制度的认识。使业主和承包商懂得,参加工程保险不是个别的、侥幸的行为,而是一项社会性的补偿制度,是业主和承包商转移重大风险事件,保证工程顺利实施、国有资产保值和增值的重大举措。同时,在建设领域普及工程保险知识,使业主和承包商认识到工程保险是着眼于可能发生的各种不利情况和意外不测,从若干方面消除或补偿遭受风险造成损失的一种措施。其重大意义在于能以极小的代价换取最大的安全,进而促使业主和承包商自觉地参加建设工程保险,推动保险制度在建设工程中逐步实施。
3.2加快立法步伐,为工程保险制度的推行提供法律保障
为了确保工程保险制度的顺利实施,必须加快立法工作。建议参照国际惯例及外国的经验,结合建筑工程自身特点,尽快制定与《保险法》相配套的建设工程强制保险法律、法规,促使建设工程依法实行工程保险。在抓好立法同时,还应加强工程保险工作制度化、规范化建设。建设工程保险的制度化主要体现在二个方面:一是工程保险作为一项制度纳入工程建设的基本程序;二是工程保险的管理要建立健全工作制度,包括投保、索赔、监督制度等。工程保险的规范化也应分二个层次:一是政府的各项管理工作,都要做到有法可依、有章可循,并依法行事;二是完善建设工程施工合同中有关保险的条款,要逐步形成比较成熟、规范的模式。
3.3培育和发展工程保险队伍
工程保险工作能不能搞得好,与工程保险队伍的建设和专业人才的培养有着密切的关系。工程保险是一种集约型、高智能的综合性工作,因此,工程保险队伍的发展一定要坚持高标准、严要求,不能一哄而起。目前,从事的部门只有保险公司;从事的人员或者只懂保险不懂建筑,或者只懂建筑不懂保险,难以达到降低风险的目的。所以,效仿国外的经验,建立专门从事工程保险的中介机构,有利于推动工程保险制度的全面开展。
加强工程保险人员的培训工作,这是保证工程保险队伍高素质、高水平的重要途径。但无论何种培训都要保证质量,要选好教师,选择适用教材,确保达到培训的目的。在抓好岗位培训工作的同时,还应积极推进工程保险的专业教育。
3.4改革造价管理体制
在建设工程中推行保险制度,参照国际惯例,改革现在的造价管理体制,逐步将保险责任和保险义务转移给承包商,把保险费纳入到承包商的投标报价中去。这样既符合市场经济规律,又有以下一些优点:
第一,明确保险责任和保险经费,使工程保险落在实处;
第二,转移了业主和承包商的风险,可最大限度地降低工程风险损失;
第三,有利于预防风险,保护工程;
第四,可增强承包商保护工程的责任心,提高承包商的风险防范意识和风险管理水平。
3.5加强工程保险的理论研究
在建设工程施工过程中,各个施工阶段、工程部位,风险发生的概率是不同的,对整个工程建设影响也不相同。例如,基础工程由于施工的环境难以意料,施工技术复杂,极易发生意外。而且,一旦出现了问题,对整个工程影响极大。因而,我们应加强在此方面的研究,总结出每个施工阶段、工程部位风险发生机率的大小及其影响,从而确定哪些方面需投保、哪些方面需加大投保金额。
同时,我们还要合理地计算保险费率,根据建筑工程涉及保险范围的风险概率来计算不同险种的费率,如:建筑工程本身、材料及设备、施工机械及设备、现场人员、第三方人员及财产等。投保对象的保险费率,应根据不同对象过去发生的大量风险事件加以统计,在此基础上预测将来同类风险发生的概率。概率高的保险费率可以高一些,反之,则可以低一些。
3.6创造条件,全面推行建设工程保险制度
全面推行工程保险制度,重点应当在三个方面有所突破:一是新开工的大中型项目、重点项目,都应当逐步实行工程保险。我们实行工程保险的目的就是要降低风险,而大中型项目、重点项目往往投资大、工期长、工艺复杂,对于国民经济和社会发展影响重大,一旦出现意外,直接关系到广大人民群众切身利益。因此,抓好大中型项目、重点项目、成为推行工程保险制度的重点。二是市级以上城市或经济发达地区,全部开展工程保险工作,以当地政府的名义,颁布地方法规,实行工程保险。三是规定强制保险范围,除为从事危险作业的职工办理伤害保险外,还应包括建筑、安装工程一切险,第三者责任险等。
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