日本战败初期，美国占领当局在非军事化和民主化的总方针下，对日本进行了广泛涉及政治、经济、思想文化及社会等领域的一系列重大改革，而对日本的现实生产活动与战后经济复兴，虽非像《基本指令》中规定的那样“不负任何责任”和“义务”，[3]但也未将其作为占领政策的重点。
为度过经济混乱与生产衰退的难关，打破原材料奇缺，开工不足、物资供给匮乏，通货膨胀日烈的恶性循环，日本政府在1947至1951年间推行了著名的倾斜生产方式，集中力量增加煤炭、钢铁等基础产业生产，从而使国民经济重新进入再生产循环的轨道到（1948年，工业生产指数已由战败初年的30%左右上升到60%以上，严重的经济混乱、生产滑坡局面已经过去）。
然而，倾斜生产时期的经济恢复，是在一种极不正常的体制庇护下实现的，各种不稳定的因素仍极大制约着日本经济的复兴，这主要表现在：
其一，对外经济的封闭性与依赖美援。近代以来日本资本主义经济发展的一个特征是严重依赖海外市场，而第二次世界大战中日本的对外侵略扩张，又招致美国及其他对日作战同盟国实行贸易封锁，使日本受到致命性打击。日本战败投降后，盟国的对日贸易限制仍未解除，日本的外贸、外汇业务处在占领当局的直接管理监督之下，除少量生活必需品外，工业设备及生产原料的进口被控制在最小限度。在生产原料匮乏，工业生产面临无米之炊的困境中，日本政府被迫采取了以开发国内资源为重点的倾斜生产方式政策。正如日本学者香西泰所言，这是一种“因贸易封锁而被迫实施的进口替代政策”。[4]但这种政策归根结底只是权宜之计，因为煤炭这种“唯一可以利用的”有限资源迟早耗尽，届时还必须通过对外贸易和国际分工寻求生路。
限制进口导致原料紧缺，开工不足，生产下降，物资匮乏，进而又使出口大为萎缩。据统计，1945至1948年间，进出口额为15.14亿美元比5.35亿美元，赤字额为9.79亿美元。这笔巨额贸易亏空是靠美国对日援助弥补的。同一时期，美国对日援助物资总额已达到10.58亿美元，占日本进口总额的69.9%。[5]
显然，只要对日贸易限制的大门不被彻底打开，日本经济便没有出路，也就无从谈论真正的稳定、复兴、自立与发展。
其二，对内严厉的经济统制。日本的经济统制始于昭和初期经济危机时期，全面侵华后根据“总体战”的需要全面付诸实施。战后初期，虽废除了部分战时统制法，解散了各种统制会，但因经济状况恶化，从1946年初起又全面恢复统制，倾斜生产方式的实施，实仰赖于经济统制的庇护。这种统制的主要方式有：物资统制。统制范围包括煤炭、钢铁等几乎所有生产资料物资，以及粮食等主要生活资料。统制物资从生产到配给均处于政府的计划和严格管理监督之下。物价统制。根据《物价统制令》几乎所有商品均被强行规定公定价格，统制品种按中分类计，最多时达万余种。为控制物价总体水平，日本政府指定煤炭、钢铁、粮食等为稳定线物资，要求这些物资按政府公价配给，其亏损部分享受财政补贴，时称价格调整费。同期，日本政府还向进出口贸易提供了巨额补贴。两项合计，财政补贴费在历年国家财政总支出中占20%以上。[6]资金统制。长年对外侵略战争的结果，使战败初期日本的“国家财政、重要企业及国民家庭开支皆为赤字”，[7]再生产投资资金告急。为保证倾斜产业的资金需求，日本政府设立复兴金融公库，两年间通过复金投放了1260亿日元政府贷款，约占全国设备贷款总额的70%，其中煤炭、电力、海运、钢铁四大产业接受的政府贷款，分别占其贷款总额的98.1%、92.9%、84%和73.4%。[8]可以说，重点产业的生产，基本是靠政府财政资金启动的。劳动统制。劳动管理与劳动力供给，本来是依靠市场的自动调节和私人企业的自主行为，但是在统制体制下，政府多方面介入。最典型的实例是国家管理煤矿，即私有国营，煤矿生产全面按政府计划进行。与此同时，国家还直接插手解决矿工的生活、待遇、住房问题，制定劳动规章制度，派遣政府官员到工作现场监督指挥生产等等。经济统制只是特殊时期应付特殊问题的极端手段，存在种种弊端。无论在何种社会制度下，只要是正常发展时期，统制决不是理想的方法。废除统制，恢复市场机制的功能，是当时面临的严峻课题。
其三，通货膨胀的持续发展。日本战败不久即爆发了恶性的通贷膨胀，经过一阵徘徊，日本政府在通货稳定优先还是生产恢复优先之间选择后者。在推行“生产第一”的倾斜生产期间，尽管通过多种手段控制物价上涨，通货膨胀率仍居高不下，两年间消费物价上涨7倍，与战败至1946年间的上涨率匹敌。[9] 除了供给绝对不足的根本原因外，造成通货膨胀的直接原因，在于日本政府的财政金融政策。一是前述的巨额贸易、物价补贴，它使国家预算连年赤字；二是政府的财政贷款，当时赤字运营的政府财政本已拿不出余裕资金，然而为保证倾斜产业的资金供给，政府还是放出巨额财政贷款，其资金来自政府公债收入(复金公债)，而认购70%复金公债的日本银行除增发纸币外别无他途。所谓“复金通货膨胀”就是这样发生的。
通货膨胀的恶果最终只能嫁祸于国民。由于工资的上涨赶不上物价上涨的速度，劳动者生活维艰，工人运动此伏彼起，经济不稳定又引起社会的不稳定。这就是实施道奇计划前日本社会，经济的实况。另一方面，就在1947—1948年两年间，国际政治格局及远东地区的形势巨变。1946年底至1947年初，美苏这两个二战时的盟友分道扬。冷战的序幕一经揭开便愈演愈烈，在此过程中，美国彻底改变了对日占领政策。
美国对日政策的转变首先表现在非军事化、民主化改革的停顿方面，再就是从1947年起一再缓和日本赔偿计划，同时增加对日物资援助。到1948年初，美国陆军部部长罗亚尔索性发表声明，公然声称要把日本变成对抗共产主义威胁的堡垒。[10]同年，中国的革命形势迅猛发展，人民解放军转入战略反攻阶段，美国政府意识到“中国正迅速落入共产主义统治之下”，[11]加紧了调整其远东战略的步伐，于是日本这颗棋子的作用更显重要。与此同时，美国国内在野的共和党在1947年中间选举中获胜，抨击政府的援日政策加重了美国公民的纳税负担。在“冷战理论”和“纳税者理论”的鼓噪下，美国政府走马灯似地派遣陆军部副部长斯特莱克和道莱帕，国务院企划部长凯南、联邦储备制度理事会调查统计局副局长扬格等要员赴日考察，并根据其建议，最后完成政府内部对日政策的意见调整。1948年10月7日，美国国家安全委员会正式做出《关于对日政策的劝告—一极秘NSCl3—2》决议，决定停止在日本的一切改革，“今后对日政策的主要目标是经济复兴。”[12] 12月10日，美国政府又以“中间指令”形式，向占领当局部署了《日本经济稳定计划》，这是继NSCl3—2号决议后有关对日经济政策的纲领性文件。这份俗称“经济九原则”的计划要求日本政府“采取坚决果断而综合性的政策”，制止“全面而持续的通货膨胀”，以“保证尽快准备能够确定单一汇率的各种条件”。为达此目的，必须实现预算平衡；加强税收；控制金融贷款；稳定工资；加强物价统制；加强外贸外汇管理；改善配给制度；增加生产；提高粮食配给效率。[13]如果对“经济九原则”的内容略加分析，则可以指出，这一计划的实施步骤是先实现稳定，再统一汇率，解除贸易限制，使日本回到国际经济社会。而实现稳定的重要手段，是进—步加强统制、计划与管理。这里，计划本身忽视了对内经济机制与对外经济机制的衔接问题，即对日本正在实行的经济统制，与其说是尽快使其缓和乃至废除，倒不如说是嫌其统制不够，效率不高。这说明“经济九原则”规定的政策体系尚欠完整性。
但是，受命来日本推行经济稳定计划的约瑟夫·M.道奇却根据自己的丰富经验。灵活地把握美国政府提示的“原则”，对日本经济进行了一场大刀阔斧的改造。
